社会治安综合治理的若干法律问题

社会治安综合治理的若干法律问题

社会治安综合治理这一概念的提出已经二十年了。二十年来，“综治”（以下简称综治）的理论和实践

均有了很大的变化和发展。实践已经证明：在社会主义国家，在党和政府的组织、领导之下，依靠全社会

的力量，把社会治安综合治理作为一项长期的不断深化的社会系统工程来抓，是可以做到的，是成功的。

“综治”的成功实践也给其他社会领域提供了经验和借鉴。有些别的领域也提出了“综治”问题，如环境

污染的综合治理，打击假冒伪劣商品的综合治理，城市建设的综合治理，投资环境的综合治理等。

“综治”不完全是法律问题。除法律问题之外，还包括有党的领导（党建）、政权组织建设（国家机关

职能的改革）、伦理道德（精神文明建设）、社会习俗（移风易俗）、纪律制度（不带法律强制性的制度）以

及村规民约、居民公约（居民和村民自治）等各个方面。但其中法律问题无疑应占主导的、中心的、基础

的地位。我国不仅有就“综治”的专门立法，也完备了相应的法律体系。如果从“综治”的法律问题上来

讲，“综治”既有立法上的问题（要做到有法可依，即有完备的法律制度），也有大量的执法问题（即依法

办事，不得超越法律规定，贯彻“法无明文规定不为罪”，“法无明文规定不处罚”的刑法和行政执法的基

本原则），还有司法上的问题。除立法、执法、司法、守法之外，还应当完善和严格法律监督。没有法律监

督，作为一个社会系统工程就是不完备的，对此，失于重视。至于非法律问题，主要就是精神文明建设的

问题，也是一个十分广阔的社会学领域，同样应当深入研究，本文不涉及。在法律问题上，在很多方面（如

治理的权利主体和被治理的义务主体双方在法律上应确立什么样的权利义务关系上）在干部和众中并未

达成共识，实践操作上也有难度。“综治”主体的多元化，使得这一特定社会关系非常复杂实践中由于强制

因素少，使得时紧时松。有些具体事务上，由于缺乏统一的法律上的界定，也掣肘着具体工作的开展。在

社会治安综合治理实行了二十年的今天，从理论和实践的结合上研究这些问题对于实践的指导意义是显而

易见的，对于政策上的指导意义也是不言而喻的。它是整个以法治国的伟大治国方略的一个重要组成部分，

社会主义民主和法制建设的重要组成部分。

一、关于社会治安综合治理法律关系的概念和要素

社会治安是社会阶级斗争和社会矛盾（新与旧、正确与谬误、新风俗新习惯与旧风俗旧习惯以及市场

经济建设实践中出现和表现出来的矛盾）的综合反映。社会治安也是人们精神面貌的一面镜子。对于这一

个复杂的、多元的、多角度的、多层次的社会关系进行分析研究，首先要弄清，我们当前所说的“综治”，

要治理的是哪种社会关系。在这种社会关系中，哪些属于法律关系，即具有法律意义上的带强制性质的权

利义务社会关系。

我们可以这样说，凡是“综治”中需要用法律调整的社会关系即“综治”法律关系；凡是没有法律根

据的社会关系均不是“综治”法律关系。在一切法律的执法中，都可能出现“综治”问题，虽说执法、司

法本身并不是“综治”问题。但执法、司法都无例外地与“综治”有不可分离的关系。例如，正常的离婚

诉讼并不是“综治”问题，但处理不当或当事人不服，很可能引起“综治”问题。综治是一个特定的社会

法律关系的范畴。这个范畴中，有其特定的不可缺少的构成要素。和其它法律关系的构成要素一样，社会

治安综合治理法律关系也由主体、内容、客体三个要素构成。这三个要素不可或缺，缺少一个要素就不能

构成一个法律关系；也不可改变，改变其中任何一个要素就不是这一个法律关系而是别的法律关系了。

（一）“综治”法律关系的主体

综治法律关系的主体就是参与“综治”法律关系依法享有权利和承担相应义务的双方当事人（包括公

民和社会组织）。享有“综治”权利的一方称作权利主体，承担义务的一方称作义务主体。同一当事人在某

一特定情况下可能以权利主体的身份出现，在另一特定情况下则可能以义务主体的身份出现。如某一学校，

它对政府来说就是义务主体，必须对政府的有关命令性规定负责；但在其内部，它又是权利主体，有权依

据有关规定管理“综治”事务。而且，主体的地位是复杂多变的。

在具体社会实践中，一般地说，权利主体有组织、领导和采取具体行政措施的职权。大体可分三类。

第一类是党政机关中专设的社会治安综合治理领导机构（“综治”办公室）。他们是党政“综治”工作中枢

和指挥部，负责政策法律的具体贯彻实施，有关部门“综治”法律法规行政规章及其他规范性文件的执行

及协调、组织工作；第二类是打击犯罪、惩罚犯罪、维护社会治安秩序的公安部门、人民法院、人民检察

院；第三类是预防犯罪及处理一般社会矛盾纠纷的机关和社会组织，包括行政机关、企业及众自治组织。

“综治”义务主体则应包括一切社会组织和一切社会成员。即使上列权利主体在特定情况下也是义务主

体。一切社会组织和公民，都有接受“综治”的义务，任何单位和个人也没有拒绝“综治”的权利。

（二）“综治”法律关系的客体

“综治”法律关系的客体就是“综治法律关系主体双方权利义务共同指向的对象即标的。在“综治”这

一特定法律关系中，其客体即“综治”行为，就是社会治安综合治理行为。权利主体有权实施“综治”行

为要求义务主体实现其要求，否则应当给予相应的处罚。不同主体的“综治”行为能力往往有很大区别。

绝大部分“综治”行为能力由法律法规和行政规章规定。凡是足以引起社会秩序、工作秩序、生产秩序、

教学科研秩序不稳定的一切因素均可列入社会治安综合治理的范畴，都应当列入权利主体的工作议事日程。

在当前有些具体工作范围无明确法律规定的情况下，各社会单位内部规定（不得违法）也可作为“综治”

行为的根据。广而言之，“综治”行为按其社会效果不同，可以分为以下三类：第一类是依法打击犯罪的行

为，是属于特殊的“综治”行为；第二类是依法治理社会治安秩序的行为，属于行政行为，由治安管理机

关实施；第三类属于教育众、预防犯罪、维护社会治安、移风易俗、精神文明建设的行为。

“综治”权利主体和义务主体共同围绕以上客体开展“综治”工作。

（三）“综治”法律关系的内容

“综治”法律关系的内容就是“综治”主体的权利和义务主体的义务。这儿讲的权利义务指的是有法律

性质的权利义务。至于道德上的权利义务另行论述。

当前，“综治”法律关系的内容主要是指：

第一类：有权制定政策措施和规则。目前“综治”领域的方针、政策、领导管理、监督检查分别由不

同机关负担。尤其是具体操作上，各类有权机关分别制订管理措施和规则（俗称“达标”），由各社会组织

实施并按指定的期限完成任务。如果政策规定的义务主体未“达标”即未按期完成指定的义务，应在法律

上做如何处理，没有法律上的依据。因而人们称之为“软措施”、“软条款”，原因是没有把这类“综治”行

为提升为法律。

第二类：村民和居民的自治关系。村民和居民的自治关系是指以村规民约和居民公约形式表现出来的

以自我约束、自我管理、自我教育为内容的民主管理关系。村规民约和居民公约已成为基层自治组织进行

“综治”的重要依据。村规民约和居民公约体现了法律规定的内容和精神，但它本身不是法律的表现形式。

这种权利义务的强制性来源于自治组织。

第三类：对违法犯罪行为的治理关系。这类关系相当多的不属于民主范围而属于打击、惩罚的范围。

这是针对对社会治安危害极大的犯罪行为和违法活动进行打击治理才出现的权利义务关系。

对于社会治安综合治理法律关系，并不是所有的领导干部认识上都很明确。认识这个问题，可以使我

们在“综治”工作中增强自觉性，减少盲目性，减少不必要的偏差和失误。

二、关于社会治安综合治理的法律体系

首先应当明确，“综治”是国家行为。“综治”作为一个伟大的、长期坚持的方针是依法治国的一个重

要组成部分，“综治”的法制建设是我国统一的社会主义法制建设的一个重要组成部分。虽说我国目前没有

独立的“综治”执法部门，但我们有一整套的“综治”法律体系，“综治”法律体系的特点之一就是它分散

于包括宪法在内的各部门法之中，由宪法及不同法律部门和不同等级的法律规范构成了“综治”法律体系。

这个法律体系的结构大致如下：

（一）宪法

宪法规定了“综治”的总原则、总纲领、总方针、总政策、总目标，为国家“综治”确立了宪法

原则依据。对于打击犯罪、惩罚犯罪、教育公民及社会主义精神文明都做了指导性规定；

（二）法律

从客观上看，几乎所有的部门法都会直接或间接的涉及社会治安问题。有的法律部门从法律条文本身

看，似乎与“综治”无涉；但执行得不好，也可能诱发社会治安问题。拿市场经济法律来说，无论是市场

经济主体法（公司法等），还是市场经济行为规则法（反不正当竞争法等）、市场经济宏观调控法（物价法

及税法等），它们的执法活动都必须以良好的社会治安秩序为前提。不可能设想在一个盗匪横行、假冒伪劣

商品充斥市场的社会环境中能够成功地建设好社会主义市场经济体制。我国的各部门法中大部分渗透着“综

治”内容；直接规定打、防、教、改的实体法已经完备（如刑法、治安管理法、教育法、未成年人保护法、

妇女权益保护法、婚姻家庭法等），三大程序法（刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法）也已经全部出齐。

（三）行政法规

行政法规是我们进行“综治”的主要依据。在特定意义上说，“综治”是国家行政管理工作，统归国务

院领导和管理。建国以来，国务院发布了大量的行政法规，尽管其名称不一（有条例、规定、办法、实施

细则、通知等），但很多都是直接或间接的“综治”根据。

（四）部门性规章

国务院各部门依法制定的有关“综治”的规章是各部门执法根据。尤其是公安部，二十年来制定了大

量的关于深入持久地开展“综治”活动的规章制度。在实践中起了重要作用。“综治”概念的提出和形成就

是首先以部门性规章的名义出现的。公安部的规章使得“综治”内容逐渐丰富并逐渐规范化、具体化、标

准化而且越来越细化了。

（五）法律解释及司法案例

法律解释包括宪法解释、司法解释和行政解释。其法律效力与其解释的法律相同；司法案例指最高人

民法院和最高人民检察院公布的具有法律适用性的案例。

（六）民族自治地方的自治条例和单行条例

(七）地方性法规和地方性规章

（八）其它具有普遍约束力的地方性规范性文件

其它具有普遍约束力的地方性规范性文件是指市、县（旗）、乡（镇）的权力机关和行政机关作出的在

本辖区具有普遍约束力的规定。这些规定是以上立法主体在本机关的宪法规定的权限范围内依照宪法、法

律行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例为在本辖区内

具体适用而制订的。这些文件的内容绝对不得与上面列举的法律规范相抵触。抵触了是无效的。在人民法

院审理案件的实践中，只有法律和行政法规以及有权解释才是判决书的应该“依照”根据，其它的法律表

现形式一律作为可以“参照”的根据。在法律解释上，“应该”意味着必须照办，“可以”则要视情况而定，

如果其内容与法律和行政法规相抵触，就不能照办了。

“综治”必须依法。一切“综治”行为均应有相应的法律依据。这儿所说的法律依据，就是指的广义的

法律，包括上列（一）至（八）项的全部内容。换句话说，没有法律根据的管理行为，都属于违法行为。

如果由于乱收费、乱、乱摊派而引起的治安问题，应当理所当然地由制订“三乱”的主体承担相应的

法律责任。绝不能以“综治”为名，行各自为政之实。更不允许偏离法律的轨道制订和推行本村、本厂、

本校的违法规章制度。那种行为，违反社会主义法制的统一原则，应当立即纠正。

三、社会治安综合治理中立法执法及实践中的几个问题

“综治”主体包括立法机关、执法机关、司法机关及一些社会组织和个人。作为权利主体的立法机关、

执法机关、，在实践中暴露出一些问题，值得引起各级党政领导重视。现在我们讨论“综治”问题，已经不

是二十年以前，也不是十年以前了。当前，党中央明确提出了依法治国的方略，社会主义法制进一步健全

和完善。尤其是行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法三个法律的颁布和实行，使我国的民主和法制建设

进入了一个新的阶段。这三个法律确立的若干原则和制度有的是前所未有的。现在，按照这三个法律所规

定的原则和制度来分析研究我们发布实行过的若干带有普遍约束力的规范性文件，检点其内容是否合法，

是十分必要的。当前尤其应当注意不能再犯曾经犯过的错误。

（一）关于省以下机关的立法行为中的违法问题集中体现在行政处罚权的违法规定上

依照宪法规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；

依照法律规定的权限，通过发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”（第

九十九条）；“县级以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、

卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事物、司法行政、监察、计划生育等行政工作，

发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”（第一百零七条）这是关于省以下立法权的规定。

《中华人民共和国行政处罚法》对于公民和社会组织的人身权和财产权的处罚第一次作出了原则性的规定。

第一、凡是剥夺人身权利的处罚，必须有法律规定（注意：这儿“法律”的概念系指狭义的概念，即仅指

全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律）。《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，

只能有法律设定”。就是说，在“综治”行为中，出法律以外，其它形式的法律文件对于限制人身自由的规

定都是违法行为，都应一律废止；第二、对于剥夺公民或社会组织财产权的立法行为，必须依法行使，不

得滥立罚则。是使用最广泛也最常见、最简便的行政处罚。对于权，《行政处罚法》作了明确而具

体的规定。按照规定，可以制定立法规定的有；法律、行政法规、部门性规章、地方性法规、地方性

规章。其它任何机关和社会组织均不得制定有关的规定。而且的具体数额必须在法定幅度之内施

行。部门性规章规定的限额必须有国务院规定；地方性规章规定的限额由省、自治区、直辖市人

民代表大会常务委员会规定。对于滥立罚则的行为按规定为违法。对于制止和纠正现实中比较普遍存在的

此类问题，具有紧迫的意义。

（二）公安机关和人民警察的行政执法行为力度应大力加强

“综治”中很大一部分属于公安行政执法范围。某一地区公安行政执法工作的强度往往直接反映到“综

治”效果中来。人民警察是公安行政执法的基本力量。从职权范围来看，公安行政执法活动面对整个社会，

涉及到社会生活的各个方面，渗透到社会生活的各个角落。每个家庭、每个社会组织都包括在公安行政执

法范围当中。依照《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察的任务是预防、制止和侦查违法

犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为以及管理户籍、交通、消防、特种行业、集

会游行示威、入出国（边）境、支、弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品管理，警卫,

指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等

众性组织的治安防范工作。

《人民警察法》规定的公安机关人民警察的权限包括：行政强制措施权（如劳动教养、强制戒毒、收容

教育、收容教养、强制传唤、强制、强制遣送等）；财产行政强制权（包括没收、查封、扣押、冻结、

划拨、扣缴等以及其他行政强制措施如责令停产、限期消除隐患等）；行政处罚权（如警告、、拘留、

吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财务、限期出境和驱逐出境等）；人身强制权（指强行带离现场权、

依法拘留权和采取其他法定措施权如对非法举行集会、游行、示威的人们可命令解散、强行驱散等）；当场

盘问权、当场检查权和留置盘问权；使用武器权、使用警戒权；执行刑事强制措施权和搜查权；优先乘坐

权、优先通行权和优先使用权；约束权和强制监护权（即看管权）；限制通行权和交通管制权；技术侦察权

和现场管制权。从以上规定看，没有哪项与“综治”无关。正因为如此，周恩来生前曾说：“国家安危，公

安系于一半”（年月日同罗瑞卿的谈话）。随着改革开放的深入和市场经济中若干消极腐朽现象的蔓延，社

会治安秩序出现了前所未有的复杂性。面对新情况、新问题和新特点，一方面要加强公安法制建设，另一

方面，要大力加强公安执法建设和执法队伍建设，适应新的斗争现实的要求。

公安行政执法特点之一在于它的众性。众能否自觉地配合、支持、协助公安机关的行为是公安工

作是否有强大威力的重要社会条件；公安机关也应当通过自己的执法行为，密切同众的联系，自觉地接

受人民众的监督，严格依法办事，取缔特权思想和特权作风，绝不滥施法外特权。

（三）村规民约和居民公约中的违法规定应当及时清理并明令废止

村规民约和居民公约是实现基层自治组织自我约束、自我管理、自我教育性质的文件。其本身并非法

的渊源。它是基层众进行“综治”的有效形式和武器。尤其对那些“大法不犯，小法不断”的不够违法

更不够犯罪的人，是个很好的约束治理根据。它被基层众喜闻乐见，被誉为实行基层自治的“小宪法”。

我国的社会主义爱国公约已有几十年的传统。在农村的社会主义教育运动中曾起到过良好的作用。自年宪

法颁布以来，确立了村民委员会和居民委员会的自治地位后，村规民约和居民公约被纳入法制建设的轨道。

村规民约和居民公约虽说不是法律，但它在农村事务的管理中是有相当大的约束力的此种约束力属于非法

律性质的约束力。几十年来的经验证明：村规民约（年以前的社会主义爱国公约也包括在内）在规范村民

行为，明确是非标准，维护社会稳定各个方面都起了很好的积极的作用。城镇街道的居民公约的性质及其

作用与村规民约是相同的。

但是，如果用社会主义法制统一原则分析当前某些村规民约和居民公约，却发现有些明显的违法之处，

应当引起重视并予纠正。比较重要的和比较普遍而严重的主要是以下两种。

首先，违法规定侵犯公民的人身权利。上面已经谈到：我国行政处罚法已经规定，剥夺人身自由的规

定只能来源于全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律，除法律之外任何机关和组织不得作出类似规

定；实行对人身自由处罚的执行机关只能是公安机关，其它任何机关和组织以及个人对公民人身自由的强

制都是非法侵犯公民人身权利的违法行为，情节严重的是犯罪行为。但我们发现，有的村规民约却规定了

把一些违反村规民约的村民关起来“办学习班”（变相扣押），这是绝对不允许的，应立即纠正。

第二、违法规定剥夺村民的财产权利。上面已经谈到：我国行政处罚法已经规定，剥夺公民财产的权

利的规定只能来源于省以上立法机关的规定，而且其数额和幅度必须在条文中明确规定；省以下任何机关

无权制订这方面的规定，否则就是滥。但是相当多的村规民约却大量的普遍的严重的规定了罚则。人

们（包括我们的党政干部、执法司法人员）视而不见、听而不闻，不予制止，不予纠正，放任自流，有的

竟作为经验上了报纸。有的村规民约通篇规定都是罚则。好象见怪不怪了。我认为必须明确指出以下各点：

（）村民委员会不是国家机关，不是行政执法机关；（）村民委员会无权；（）村规民约不是法律，不

能作为依据；（）在特殊情况下，村民委员会接受乡（镇）人民政府委托，可以行使某些应由乡（镇）

人民政府行使的权力，但必须有法律上的明确根据；（）如果该规定属于赔偿或补偿性质（如毁林、毁苗），

而且规定合理，则不应称作，叫补偿就行了；（）应当明确指出：〈村民委员会组织法〉第十六条规定

的“村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触”是村规民约合法性的总要求。无论在何种情况下不得违背

这个总要求。

（四）社会治安综合治理的法律监督几处理

“综治”已被党的十五大确立为治国方略。在党的十五大政治报告中再一次明确强调：“加强社

会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境”。为贯

彻这个既定方针，必须正确估计目前全国的治安形势。虽说经过全党全国人民几十年的努力，全国社会治

安逐步平稳好转，但仍有一些突出的社会治安问题没有很好解决。从大局来看，仍是稳中有忧，不容乐观。

为此，就要全面落实社会治安综合治理的各项措施，。关于具体问题这儿就不深入探讨了。但落实“综治”

各项具体措施存在的不容忽视的重要问题之一，在于尚缺乏名副其实的法律监督，仍旧停留在一般的政策

号召上面，以及因此招致损失的处理不力。

这儿所谓的法律监督指的是应承担法律责任的监督即有权监督。如果某社会组织对上级或主管部门关

于“综治”工作的部署不认真贯彻，没有具体措施和行动，搞形式上的检查和应付，经常出治安问题，应

当承担何种法律上的责任，谁来追究这些责任，直至现在未见法律明文规定。比如有关主管部门依法制订

的“达标”方案。就有的单位不认真落实。出了问题怎么办？能否适用行政法和刑法条款？

我认为，“综治”既为国策，那末任何社会组织的领导者就都有必须贯彻的义务。违背这些义务应当受

到行政法的追究。玩忽职守造成重大损失的应当追究刑事责任。刑法第三百九十七条规定：国家机关工作

人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者

拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

监督问题是个社会问题。有效监督应包括党、政、各方面的监督。但是如果没有法律效力，就会陷

入空谈。法律监督是当前“综治”中应当从法律上明确并在实践上加强的方面。就这个问题，本文作者谨

向国家敬献一言。

年月载《中国法学应用成果总览》中国法学会研究部编辑出版。，。于北京。

注：这是一篇普及法律常识的讲话稿。文字比较粗糙，未经再次修改。——作者。

入编及获奖情况：

（）入编《社会治安综合治理文章选编》（中共廊坊市委政法委、廊坊市人大常委会法工委、廊坊市法

学会编篡）年月。

（）《中国法学应用成果总览》。中国法学会论文集。于北京。

（）入编《辉煌与展望中国当代党政领导干部文集》并荣获“全国城乡一体化建设及科学发展和谐社

会研讨会”优秀论文特等奖。四川省文化艺术综合开发研究所、中国改革丛书编篡委员会。。。于成都。