终身教育的法律问题

终身教育立法问题资料

怎样去构建这章关于立法的顺序：1概念2大背景3国外立法现

状4国内立法现状5国内立法问题6立法突破点7未来展望

二、背景及必要性：终身教育是一种教育思想，更是一种教

育体系、一种教育制度、一种教育政策，它需要政府的推动和全社会

的支持。发达国家的教育改革和发展，往往先行立法，把教育改革

和发展的目标、具体要求、方法、步骤用法律形式明确加以规定，使

其具有国家意志，将教育改革和发展纳入法制轨道并提供必要的法律

保障。目前我国尚未形成一部关于终身教育的专门法律，有关的规章

制度还很不健全。然而，终身教育体系的构建并非是一个自发、自然

的过程。之所以强调必须通过立法和法治来启动并促进终身教育体系

的构建，主要是基于法律法规的强制性和规范性。尤其在终身教育的

理念还远未普及、社会和个人还没有自觉主动地提供教育机会和接受

教育的愿望的情况下，这种对社会和个人在终身教育方面的约束和规

范更显得必要;而且也只有通过法律法规的强制和规范率先启动并建

立起终身教育体系，社会和个人才能依据这项法律法规促进和发展终

身教育。

《中华人民共和国教育法》在法律条文中首次使用“终身教育”

的术语指出，要建立和完善终身教育体系，“国家鼓励发展多种形式

的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、

业务教育和终身教育”及“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织

采取措施，为公民接受终身教育创造条件”。教育法中与终身教育相

关的条文集中在第11条、第19条和第41条、这些条文是地方立法

的基础。早在2004年，国务院批转了教育部((2003-2007年教育振兴

行动计划》，提出了“五修四立”的立法规划，中便包括推动立法机

关制定《终身教育法》的内容，2006年教育部己初步提出终身教育

法草案，由教科文卫委员会推动终身教育的立法进程，目前尚无终身

教育法立法进展的进一步明朗信息相关草案的内容亦未公开难以查

询。

三、国外立法简要概述：

法国的《终身职业教育法》首先明确了法国职业继续教育在法国

国民体系中的地位和作用，并明确指出，接受终身职业教育是每个国

民的一项基本权利。其次该法律规定职业继续教育的创办和实施必须

本着自由参与和平等竞争的原则，任何人不能以任何形式对职业继续

教育进行垄断和控制。该法律具体规定了两个重要的发展职业继续教

育的政策措施，即建立“1%事业”制度和“带薪教育休假”制度。

日本的《终身学习振兴法》是日本针对终身教育的专门立法。《终身

学习振兴法》规定了立法目的、政府与其他团体的责任、都道府县教

育委员会的责任、振兴各地终身学习事业的标准与基本设想、终身学

习审议会的设置和振兴终身学习的财政措施等(驻日使馆教育处《日

本终身教育的发展以及对我们的启示》，教育参考资料，1998年10

期)。韩国的《终身教育法》规定了终身教育的目的、术语、原则、

课程方法、教育设施、国家及地方自治团体的任务、终身教育的资格

评定、终身教育的设施以及终身教育学分的认定、行政处罚、终身教

育管理权力的配置、经济处罚等。同的。法国主要关注的是终身化的

职业继续教育，并不是完整意义上的终身教育;日本把终身教育理解

为终身学习;韩国则把终身教育限定在学校教育以外的教育领域。在

不同的关于终身教育理解下，法律调整的对象和范围就有差异。1976

年美国国会通过了《终身学习法》（又称《蒙代尔法》），规定在联邦

教育部设立终身教育局，在随后1994年签署的《目标2000:美国教育

法案》第五条中强调并鼓励为公民提供终身学习的机会;口木于1988

年将社会教育局改名为终身学习局，并发表白皮书《口木文教政策:

终身学习最新发展》,1990年又颁布了《关于完善振兴终身学习政策

措施的推进体制的法律》(简称《终身学习振兴法》)

四、我国立法现状：

我国是目前为数不多的把发展终身教育写入教育基本法的国家。

我国政府部门许多的政策性文件涉及到终身教育，这些政策性规定为

我国的终身教育发展奠定了政策性基础，也在某种程度上为我国终身

教育立法做了前期工作。如2002年中共中央办公厅、国务院办公厅

印发的《2002~2005年全国人才队伍建设规划纲要》提出“构建终

身教育体系”，“加强终身教育的规划和协调”。党的十六大报告提出

要“构建终身教育体系”，“形成全民学习、终身学习的学习型社会，

促进人的全面发展”。2003年12月《中共中央国务院关于进一步加

强人才工作的决定》提出“加快构建终身教育体系，促进学习型社会

的形成”。党的十六届四中全会提出“营造全民学习、终身学习的浓

厚氛围，推动建立学习型社会”2005年，《福建省终身教育促进条

例》（以下简称《条例》）正式颁布实施，这是中国第一部终身教育的

地方法规，《条例》对终身教育的对象、经费的解决、各级政府的职

责等，都进行了明确的规定，它在我国终身教育立法历程中具有划时

代的意义。地方政府的终身教育立法，不仅是我国终身设中。目前，

教育部已经开始着手起草“终身教育法”，终身教育的国家立法也将

颁布实施。上海正在制定《上海市终身教育条例》，确立终身教育的

法律地位，搭建远程教育的培训平台，为市民接受终身教育营造良好

的社会氛围。山东省济南市从2004年初即开始制定《济南市社区教

育暂行办法》，经过修改讨论阶段，已颁布实施。湖北政协委员南平

提出制定《湖北省终身学习管理条例》。

目前，台湾地区关于终身学习的立法是走的最完善的地区。台湾

于2002年5月31日出台《终身学习法》该法的主要内容有十一条：

一是明确界定了与终身学习有关的名词定义，包括终身学习、终身学

习机构、正规教育、非正规教育、社区大学、回流教育、学习型组织、

带薪学习制度等；二是规范政府在终身学习活动中的职责。包括整体

规划终身学习政策、训一划及活动、协调、统整、督导终身学习活动

以及结合民间机构、组织、团体，研究推展终身学习的整体计划；三

是设置终身学习推展委员会，负责有关政策、训一划及活动的审议、

协调、指导及有关的咨询；四是设置社区大学，规定直辖市、县市主

管机关得依规定设置社区大学或委托办理之;五是鼓励发展学习型组

织，为推动终身学习服务；六是建立回流教育制度，以满足国民的终

身学习需求；七是设立终身学习基金会，为终身学习的发展形成全而

的推动力；八是提供网络及媒体等多元机会，开辟多元学习管道；九

是建立学习成就认证制度，作为入学采认或升迁考核依据，并配合发

行终身学习IC卡，对一生所学进行记录；十是推动员工“带薪教育

假制度”，鼓励员工参与终身学习；十一是给予弱势体经费补助，

优化终身学习资源。

台湾地区《终身学习法》为内地终身教育的立法树立了典范，与

此同时，在借鉴国外关于终身学习的立法后，福建神成为内地终身学

习立法做的最好的地区之一。福建省坚持“依法治教”，注重教育立

法与教育改革的相互促进，完善教育法规体系，规范教育立法程序，

改进教育立法技术，强化教育法律监督系统，富教育立法的表现形式。

因此，可率先在各方面条件具备的地区尝试建立适合当地发展的地方

性终身教育法规，以规范来促进当地终身教育的完善和发展。福建省

的《终身教育促进条例》体现了现行国家法律法规的不相抵触性、以

人为本、教育又象的广泛性、关注弱势体的教育、鼓励公民自主学

习等原则。该条例主要有以下几方而内容:一是规定了终身教育对象。

包括国家公务员、企事业单位专业技术人员、机关事业单位工勤人员、

企业经营管理人员、企业职工、城镇事业人员等在内的11种人员。

二是规定了各级政府和单位开展终身教育的职责，如:要求各级政府

在法规正式实施后，部分或全部开放政府举办的科技馆、图书馆、文

化馆、博物馆、纪念馆、体育馆等社会公益性的科技教育文化设施，

采取免费或优惠的方式供公民参观、学习;社区内的中小学等教育机

构要向社区成员开放教学场地和设施;企事业单位也要为员工接受继

续教育提供必要条件，按照国家规定提取和使用职工培训经费。三是

规定设立“终身教育促进委员会”作为各地协调、指导、推动和评估

终身教育职能机构。四是规定了终身教育经费保障制度，要求地方各

级财政安排相应的终身教育经费，并鼓励社会力量捐助或者兴办终身

教育事业，体现了多渠道支持终身教育发展的指导思想。

五、问题及措施

1.政策文件多，法律法规少。在我国终身教育的发展过程中，从

中央到地方各级政府都出台了大量的有关终身教育、继续教育的政策

性文件，对终身教育的发展进行规划与指导，如《关于完善社会主义

市场经济体制若干问题的决定》、《2002一2005年全国人才队伍建设

规划纲要》、《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》等都

涉及到了终身教育体系的建设、学习型社会的构建等问题。相比之下，

各级政府在终身教育的立法问题上却显得相对滞后，在促进终身教育

发展时，各级政府更倾向干依靠政策而不是法律。

2相关法律多，直接立法少。

3地方立法先行，国家立法滞后。我国的终身教育立法，体现出

明显的由下而上的发展趋势。福建省立足于本地区丰富的终身教育实

践，建立了适宜本地区的终身教育法律法规，完成了终身教育的地方

立法。而且，我国其他省市也正在开展或酝酿开展终身教育立法工作。

但相比之下，终身教育的国家立法工作明显滞后，我国尚无终身教育

的国家立法。在我国这样一个自上而下的体制内，国家立法的缺失，

不仅使我国终身教育发展失去了有力的法律保障，也使终身教育地方

立法缺少了依据和准绳。

4现有终身教育立法还不完善。我国终身教育立法工作刚刚开始，

尚处于初起步阶段，所以终身教育立法还很不完善，这些法律、法规

的内容大都过于原则性和概括化，还不够详实;另外，这些立法与实

际贯彻的情况有很大出入，可操作性差，这对实际开展终身教育工作

十分不利。以福建省《终身教育促进条例》为例，《条例》对终身教

育、终身学习等相关的概念没有做出明确的解释，没有明确规定终身

教育与国民教育、职业教育、成人教育的关系等等。

尽快构建我国终身教育法律体系。任何政策理念变为现实的指导

方针，均须通过立法的途径，使其合法化，这样在推行的过程中才有

法可依、有章可循。法国终身教育的发展历史表明，立法是确保终身

教育顺利发展的重要步骤。终身教育作为构建我国教育体系的指导思

想，要使这一思想融入到教育体系的肌体中，也必须通过立法手段，

构建终身教育。

1.国家立法和地方立法共同发展。终身教育的国家立法将会引导

与规范终身教育的地方立法，为终身教育的地方立法指明方向;终身

教育地方立法也会对终身教育的国家立法产生影响，尤其是一些比较

成熟与完善的地方立法会为国家立法提供有益的借鉴。由于立法工作

的长期性和我国终身教育实践的不断发展，终身教育国家立法和地方

立法将会相互借鉴，共同发展。这样既有利于促进条件具备的地区尽

快建立和发展终身教育体系，促进当地经济、社会发展;也有利于为

其他地区及整个国家制定终身教育法律法规，提供经验和借鉴，以避

免其他地区少走弯路和不必要的浪费1。

2修订现行的有关法律法规，以渗透和补充终身教育的法律法规

内容。在我国现行的有关教育的法律法规中，都或多或少地涉及到了

终身教育问题，只是没有明确提出或没有单列终身教育问题，如果对

一些法律法规进行修订，突出终身教育的内容，甚至把它们修订为以

终身教育为主要内容的法律法规，则是一条既节省人力物力，又较为

便捷的立法渠道。

3在“尝试”和“修订”的基础上，订立国家的“终身教育法”。

终身教育的推行与终身教育体系的构建必须与国家的发展目标、政策

法规相适应，也就是说，国家应从战略发展的高度来规范、约束和指

导终身教育的开展。而国家制定一部具有统筹和指导作用的广泛适用

的终身教育法则是达成这一目标的具有根本性的战略举措。

4制定出终身教育法以后，关键的问题是严格贯彻执行。（1）政

府需要转变角，从教育培训的主要提供者转化为一个更广泛和更具

包容性的体系的设计师、促进者和监管者2。(2)在中央、地方以及社

区建立终身教育的职能管理机构，自上而下形成一个管理系统。(3)

建立终身教育的保障机制。(4)建立终身教育的评价机制，建立多元

化的评价体系;改变传统的偏重形式上的学历评价状况，对各种学习

115}徐名祥，李兴洲.构建我国终身教育体系的难点及对策IJI.教育研究，2001(3):59-63.

王晓薇.世行报告建议中国，构建终身学习体系}I华夏时报，2007-06-24.2

活动的成果都要给予适当的评价。(5)建立良好的运行机制，使继续

教育、终身教育健康发展。

杨晨的《我国终身教育立法三难》(2009)归纳出了立法三个难点

问题，即终身教育概念界定之难一一“大教育法”还是“小教育法”、

立法重点选择之难一一“一般法”还是“特别法”及立法对象确定之

难一一“教育法”还是“学习法”，这也是终身教育国家立法之所以

迟迟不能出台的三大“拦路虎”。

而我国终身教育的立法的可行性选择是:设立特别法—健全或修改单

行法—、教育母法—特别法完成使命。故而，在终身教育的

法律定位方面，终身教育促进法是一部有关终身教育基本政策、基本

制度的法律;终身教育促进法是对教育法的全面补充，必须从国家、

全局的高度出发，为制定或修订下位法提供法律依据;制定终身教育

促进法要从总结历史经验出发，着眼未来。

有人提出了终身教育法规的初步沟架:

一是总则，包括立法目的和依据;立法的指导思想、方针和原则;终

身教育的概念界定和《条例》的适用范围等。

二是基本制度，主要反映作为终身教育的主体—各级各类成人教育

制度的法律地位的确认。

三是公民参与，包括公民参与学习的范围、内容、行使途径;公民

参与学习的权利和义务;各类教育工作者的条件和要求、配备、权利

和义务等。

四是管理体制，指各级政府和各类社会组织对终身教育管理的机

构、范围、责任和义务。

五是经费和其他保障，包括各级政府、社会组织对教育投人，以

及其他渠道对不同教育的投人;各类终身教育机构设置的保障条件、

教育保障的信息化和社会化等。

六是教育组织和活动，包括各类终身教育机构的政府认可和法人

地位、组织原则、教育教学活动的内容和要求，以及其负责人任职条

件、管理职责。

七是法律责任，指各类违法行为的法律责任及其处罚。

八是附则，包括补充说明、实施细则、配套规章、解释与修改权、

实施日期等。

有人认为应该从如下方面建立和完善终身教育法律制度:

第一，尝试地方性终身教育法规的率先制定与实施;

第二，对现相关法律法规进行适当的修正和完善，以增加和充实有

关终身教育的法律法规内容;

第三，在地方立法及“修汀”的基础上，一旦时机成熟即可制订国家

层面的“终

身教育法”;

第四，当终身教育法通过时，如何贯彻落实、严格执行就成为一个关

键的问题。

有人认为成人教育和终身教育立法具体应包含以下几个方面的内容:

总论

邪分;成人教育和终身教育的基本制度部分;

成人教育和终身教育的推进、管理体制部分;

实施成人教育和终身教育的设施与机构部分;

成人教育和终身教育工作者部分;

学习者部分;

成人教育和终身教育经费及其他条件保障;

法律责任部分;附则。

进一步加强终身教育立法的理论研冤

2.继续重视终身教育立法的政策与法律研究

重视国际比较与借鉴的深入研究

4.重视立法的具体内容和程序研究，并结合我国具体的国情展开。我

国台湾地区和福建省已经进行了终身教育立法，其中有些成功的做法

可以为区域终身教育立法特别是即将进行的上海终身教育立法提供

理论和实践支持。在进行终身教育立法研究的过程中，应该重视立法

的程序研究，正如美国程序法学派所说的:“把程序制度化，就是法

律。

5.继续扩展研究视野和吸收多方研究人员的参与