突出创新

突出创新注重实效

有效推进农村法制宣传教育工作

内容提要：自1986年我国全面启动全民普法宣传教育以来，法制宣传

教育工作取得巨大成效，但是随着经济社会的高速发展，改革开放的逐

步深入，对法制宣传教育工作提出更高要求，结合农村法制宣传教育工

作的现实与需求，笔者从落实依法治国基本方略等三个方面论述了法制

宣传教育工作的重大意义，从考核机制等六个方面分析了当前农村普法

工作中存在的不足，并就如何进一步提高农村“五五”普法工作从思想

认识、宣传内容、宣传形式、组织方式及队伍建设等方面提出了改进和

加强的思路和措施。

关键词：农村普法宣传问题及对策

自1986年开始，我国启动全民普法宣传教育工程，继十届全国人

大常委会第二十一次会议通过的《全国人大常委会关于加强法制宣传教

育的决议》，我国正式启动了2006年到2010年的全民法制宣传教育第

五个五年规划。通过长期的普法宣传教育，以宪法为核心的法律知识得

到较为广泛的普及，人民众的法律意识和法律素质明显提高，各项事

业的法治化管理水平逐步提高。随着我国经济社会的高速发展，改革开

放的不断深入，对法制宣传教育工作提出了更高的要求。面对新形势、

新要求，就如何进一步发挥法制宣传教育在建设“平安、法治、和谐新

江都”中的基础作用，更好的开展“五五”普法活动，笔者结合工作实

际谈一点粗浅的认识。

一、充分认识做好农村法制宣传教育工作的重大意义

实施“五五”普法规划,是在党中央提出贯彻落实科学发展观、构建社

会主义和谐社会、建设社会主义法治国家的历史条件下展开的。实施

“五五”普法规划,进一步加强法制宣传教育工作,对于全面贯彻落

实科学发展观,构建社会主义和谐社会和建设社会主义法治国家,具

有十分重要的意义。

首先，深入开展法制宣传教育,是落实依法治国基本方略的必然要

求。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。改革开放以来，我国

立法方面取得巨大成就，全国人大于1982年修改了宪法，以后又通过

四个宪法修正案，全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律

和200多件关于法制问题的决定，国务院制定了650多件现行有效的行

政法规。地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方法规，

以宪法为核心的法律体系框架已基本建成，社会生活的各个主要方面基

本实现了有法可依。开展法制宣传教育,可以提高全体公民的法律意识

和法制观念,增强各级政府和社会组织依法办事的自觉性,促进依法

治国方略的实施。

其次，深入开展法制宣传教育,是全面贯彻落实科学发展观的必然

要求。科学发展观是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发

提出的重要战略思想,是指导发展的世界观和方法论的集中体现。全面

贯彻落实科学发展观,必须从思想上、组织上、作风上和制度上形成更

为有力的保障;贯彻落实科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面

协调可持续发展、实现“五个统筹”等原则要求,需要通过法治建设来

保障、来促进。法制宣传教育是社会主义法治建设的一项基础性工作。

深入开展法制宣传教育,扎实推进依法治理,是实现科学发展的必然

要求,也是全面贯彻落实科学发展观的重要举措。

第三，深入开展法制宣传教育,是构建社会主义和谐社会的重要保

障。当前,我国正处于改革发展的关键时期,这一时期,既是经济社会

发展的重要战略机遇期,也是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发的时

期。同时随着改革的进一步深入，会日益触及一些深层次的矛盾和问题。

建设和谐社会一个很重要的前提,就是要妥善处理好各种利益关系。通

过加强法制宣传教育，可以不断增强公民和国家机关工作人员的法制观

念和法律素质,提高各级政府和部门运用法律手段处理问题、解决矛盾

的能力,提高公民通过法定程序表达利益诉求、维护自身合法权益的能

力,促进社会和谐。

总之,法制宣传教育是提高全民法律素质、推进依法治国基本方略实

施、建设社会主义法治国家的一项基础性工作。我们一定要从全面贯彻

落实科学发展观,保障和促进经济、政治、文化和社会建设全局的高度,

充分认识加强法制宣传教育工作的重大意义,切实增强做好法制宣传

教育工作的责任感和使命感,扎扎实实地做好“五五”普法工作。

二、当前法制宣传教育工作中存在的问题

长期以来，在上级党委、政府的领导下，我们坚持法制教育与法治

实践相结合,普遍开展了依法治理工作,并与开展平安建设、法治建

设、和谐区域建设等活动相结合,与解决众关心的社会热点、难点问

题相结合,开展了多种形式的专项依法治理。“民主法治示范村”创建

活动普遍开展“,民主法治示范社区”创建活动逐步推开,基层社会的

法治化管理水平进一步提高。然而，我们在工作中还存在着一些问题和

不足:

（一）由于法律教育和考核机制存在不足，法制宣传教育的形式主

义彩较浓。有些单位和地方法制宣传教育形式单一，内容简单，大部

分是发发资料、组织几次考试，摆摆咨询台等；重形式、轻效果，只求

完成每年的普法任务，不问普法效果，往往是老师台上讲法，学员台下

谈心，老师认真讲完，下面开心的谈完，结果是普法任务完成，相关法

律知识什么都没有学到。

（二）由于价值观的冲突，农村法律宣传教育本身也存在着一些问

题。从“一五”普法到“四五”普法，可谓搞的轰轰烈烈，而且按照要

求，就如同一部著名影片的名字-----“一个都不能少”。近20年下来，

成绩斐然。但问题也不少，最主要的问题就是，法律宣传的逻辑前提不

恰当。我们在普法过程中常常说“知法守法”，好象“知法”了就能

“守法”，“知法”也是为了“守法”，这恐怕已成为多年来我们开展

普法运动的一个重要理由。然而，“知法守法”恰恰是一个很不可靠的

命题。从理论上讲，“知法”属于认识论的范畴，而守法属于价值论的

范畴，或者分属于人类思维中的不同领域，相互之间虽然有联系和影响，

却无直接的因果关系。知法未必能守法，知法也未必是为了守法。而我

们长期以来的法律宣传教育仅仅是从认识论角度谋求的是“知法”，基

本上没有进行法治价值观的教育，这不能不说是法律宣传教育的一个瑕

疵。同时，地方政府进行法律宣传教育往往也是有选择的。宣传更多的

是对政府开展工件有利的法律法规，而对体现广大村民权益的法律法规

宣传较少或不宣传，如《土地承包经营法》，乡镇基本上不宣传。另外，

有些法律法规由于受到某些人的抵触而难以进行有效宣传，如《劳动

法》、《工伤保险条例》等，乡镇私营企业主大都不欢迎对此进行宣传。

（三）由于经济和教育文化水平滞后的影响，农村法律宣传教育难

以深入进行。改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但

经济发展不平衡是个不争的事实，特别是农村经济还很落后，一些地区

还停留在解决温饱问题上。广大村民特别是收入低的村民面临吃饭、子

女学费和对老人赡养问题，为了生存，他们往往忙于生产劳动，而忽视

了法律知识的学习。即使他们在自己的合法权益受到损害并希望求助于

法律时，他们也时常由于费用的缺失而无法将诉讼进行下来，因为高额

的诉讼费用和其他相应费用如律师服务费使他们望而却步。同样，法律

法规宣传教育工作也因为资金的缺乏而无法正常和深入地开展。

同时，农村地区往往教育发展比较落后，科学文化知识比较贫乏。

而教育的落后使广大农民众文化水平都比较低，无法对法律知识进行

自主的学习和深入的研究，法治的思想无法通过知识这个渠道进入农民

的头脑。即使给予他们学习的机会，他们也时常由于文化水平的制约而

无法掌握足够的法治知识，无法正确理解法治的意义，更不用说掌握运

用法治知识的本领和技巧，使得法治思想被排斥在农村的大门之外。

（四）由于传统思维习惯和人治思想的影响，部分镇村干部未谙熟

法理和与本职工作有关的法律，依法行政意识较差，依法行政的能力有

待加强。现在的法制宣传教育，无论是集中学习还是大家的自学，基本

上都不学习法理，从而导致对法律的掌握还是浅层次的。集中学习法律，

基本上是在读条文，很少从法律体系的角度解读法律条文，更没有从法

理的角度去探求法律文义，结果只是大家对条文有点印象。由于未能正

确地理解法律规范的含义，往往导致法律实践的偏差。如在乡镇政府与

村委会关系关系处理方面，根据法律规定，乡镇政府与村委会之间只是

一种工作上的指导与被指导关系，然而，在一些地方仍然沿习过去的领

导与被领导关系。同时，许多镇村干部学习法律的自觉性、主动性不够，

基本法律知识缺乏，依法办事意识非常薄弱。身教重于言教，镇村干部

没有成为依法办事的模范，直接影响着其管辖范围内与其经常打交道

众的思想和行为，进而严重地影响了农村法治实践和进程。

（五）由于自私思想的作崇和义务观念的淡薄，部分村民理解法律

和运用法律不正确，故意违法现象比较常见。从传统文化来说，国人缺

乏公共道德意识和义务观念，“自念家重，不讲公德，一盘散沙，不能

合作，缺少组织能力，对国家和公共团体缺乏责任感，徇私靡公和贪私

等。”“明知人家在河里洗衣洗菜，毫不觉得有什么需要自制的地方。”

（如此，人们的公共意识、秩序意识、义务观念显得淡薄。因此，部分

村民对与自身权利有关的法律知识注意学习和掌握，对与自身义务有关

的法律知识掌握少；注意运用法律知识去维护自己的合法权益，但不遵

守甚至故意规避义务性的法律规定。如自己的土地承包经营权受到侵害

时，如遭遇不合理费用负担时，他们往往能够运用法律去进行斗争，以

保护自己的权利。但对义务性规定往往怠于遵守和履行。有个70多岁

的老太，养了七个子女，老年却不能得到赡养，以致于冬雪天蹲进鸡棚

里避风雪。乡镇司法部门调处时了解到，这七个子女都知道子女有赡养

自己父母的义务，而且有能力赡养，但子女就是不赡养。

同时，有些村民为了追逐自己的不正当利益，而故意实施违背法律义务

的行为。这种现象似乎有上升趋势。如，张某（女性）在某砖瓦厂上砖

头，被李某驾驶的拖拉机撞成重伤，共花去医药费30000余元，李某在

支付了10000元后自杀。李某的家人召集了50人余人去张某家要钱，

在张姓家贴白纸、烧纸钱，警察制止并摄像时也遭受围攻。张姓家人的

生活和精神受到严重影响。为了寻求安宁，张某家人不得已支付相关费

用给李某家人。诸如此类的在发生纠纷时依靠胡搅蛮缠方式谋取不正当

利益的现象比较多见，且似乎有逐渐上升趋势。这些人不是不懂法律，

不是不懂法律规定的义务，但就是借着“法不责众”的心理、故意通过

不正当的手段来取得非法利益。

（六）农村的法律服务与支持系统缺乏。由于农村的法律服务与支

持系统缺乏，致使法律宣传不到位。虽然村村都有各种村级组织，但没

有一个负责法律服务的专门机构，只有一名法制辅导员。由于各种原因，

法制辅导员也只是初步了解一些法律条文，而系统地掌握法律的几乎没

有。随着并镇并村进程的加快，现在的乡镇大致有5-10万人左右，20

个左右的村，但镇上的司法工作人员只有1-2人，他们往往担负大量的

调解工作。虽然也由政府部门实施送法下乡活动，但由于没有深入实际，

客观上也无法深入实际，致使每一次的普法教育基本上都是流于形式，

成效很不明显。同时，上级政府对农村地区的法律服务、法律咨询与法

律支持工作上也不够重视，加之法制宣传教育经费也缺乏。所有这些，

都影响着农村法制宣传教育工作的进一步开展。

三、加强法制宣传教育的总体思路和措施

为进一步提高“五五”法制宣传教育效果，更好地推进社会主义和

谐社会建设，我们认为，法制宣传教育工作应当从认识、内容、方式、

形式、队伍等多方面加以改进和加强。

（一）充分认识法制宣传教育的重要性和长期性。搞好法制宣传教

育，是法治化建设的先导性、基础性工作。只有深化法制宣传，提高全

民法律素质，坚持把法律交给人民，国家的各项法律、政策才能变成生

动的法治实践，才能被普遍遵守。同时更要清醒的认识到，普法教育是

一个由量变到质变的渐进过程，不是一朝一夕，不是一劳永逸，更不是

打一个冲锋就能立马完成的，而必须经历一个艰苦的、长期的、曲折的

过程。因此，我们必须从实践依法治国方略的高度，加强法制宣传教育，

为维护最广大人民的根本利益，创造良好的法制环境。

（二）适应新形势，树立法制宣传教育的新观念。随着和谐社会建

设的展开，更多、更广、更专业的法律及法规将大量涌现。公民运用法

律、法规的方式将从自身掌握具体法律条文，直接运用来主张自己的权

益逐步转向通过查询，利用便捷、优质的专业法律服务来实现自身的权

益。这就要求法制宣传教育工作适应这一变化，把工作重点从注重具体

法律法规的推进转移到培养公民自觉、依法办事的观念，提高公民获取

优质法律服务的检索、查询、利用能力上来。特别要注重提高弱势体

寻求法律援助、司法帮助的自觉性和能力。

（三）改进法制宣传教育内容，加强法价值观教育，帮助大家树立

正确的法价值观，切实提高守法的自觉性。价值观是可能对立法、政策

适用和司法判决等行为产生影响的超法律因素。它们往往是一些观念和

普遍原则，体现对事物之价值、可追求的理想性等进行的判断。在存在

争议的情况下，它们可能以这种或那种方式有力的影响人们的判断。因

此，要提高广大干部众的法治观念，增强他们守法的自觉性，首先必

须解决对法的价值如何认识的问题。马克思主义认为，价值首先是一个

表征关系的范畴，它反映的是主体和客体之间的关系，揭示的是主体从

事实践活动的动机和目的；价值其次是一个表征意义的范畴，用以表示

事物所具有的对主体的意义。法的价值同样具有这两重性质，一方面反

映了人与法的关系，另一方面反映了法对人的积极意义或有用性。因此

所谓法的价值，就是在人与法的关系中体现出来的法的积极意义或有用

性。在现代人类社会,法律对人类的价值是多方面的和巨大的,最基本的

有秩序、自由、正义和效率。正确认识法的价值，就是正确认识法对推

进市场经济发展、政治文明建设、社会进步稳定等所具有的积极意义或

有用性。只有正确认识法的价值，树立正确的法价值观，才会有助于广

大干部众增强学习法律理论与知识、提高依法办事的主动性和积极

性。

（四）改进法制宣传教育的组织方式。传统的大规模的不分对象的

教育已经难以满足社会阶层不断分化、社会结构日趋复杂、社会利益差

别增大、公众的法律需求更加细分的客观现实需要。这就要求法制宣传

教育工作从依靠法制宣传系统自身资源为主的方式，转向发挥部门、行

业、社会组织、公民作用开展法制宣传教育的社会化方式。充分发挥社

会资源作用，组织调动方方面面的力量，针对不同法制宣传对象的特点、

需求，开展有针对性的法制宣传教育活动。法制宣传教育系统要更多地

发挥引导、协调、督促、总结、表彰、推广等组织方面的作用。

（五）改进法制宣传教育的实现途径。广播、电视、网络、手机及

其相互融合创造的众多新传媒，较之报纸、杂志、板报、宣传画、讲座

等传统传媒，在传播的信息容量、速度、现场感、真实感、互动性、可

编辑性等方面具有巨大优势，特别是法制宣传教育的重点对象之一——

广大青少年，更有选择新兴传媒渠道的能力和偏好。因此，在继续发挥

行之有效的传统渠道作用的同时，要更多地运用现代传媒，以提高法制

宣传教育工作的覆盖面和渗透性。

（六）改进法制宣传教育的表现形式，从注重文字、语言表达方式

转变到更多地运用众喜闻乐见的文艺表现形式。要注重发挥中国传统

文化的精粹，用诸如书法、绘画、戏曲、相声、小品、民族歌曲、通俗

歌曲等文艺表现形式来搭载法制宣传教育的内容。要注重网络信息时代

文艺表现形式的创新，注意运用动漫、网络剧、MTV、电脑数字化音像

制作等广大青少年喜爱的现代艺术表现形式，力争实现“随风潜入夜，

润物细无声”的效果。

（七）加强农村的法律服务，以法治实践活动促进法制教育的不断

深化。加强农村法律服务，首先要重视基层司法行政部门特别是基层司

法所的作用。这些部门设在农村，工作人员常年与农民打交道，他们更

了解农民对法律知识的需求，通过他们对日常的纠纷调处，可以教育农

民知法、守法，使农民明白享有什么权利，可以做什么，不可以做什么，

以及违法的后果；其次，要发挥基层人民法院人民法庭的作用。人民法

庭有对基层人民调解组织或调解员进行业务指导的义务。人民法庭设在

农村，直接接触农民，了解农村的情况，他们在指导人民调解工作上十

分便利，也具有针对性，通过他们的指导，可以提高基层人民调解员的

法律水平，更好地为农民提供法律服务；再次，要建设一支高素质的涉

农法律服务队伍，以保证各项涉农法律法规的严格执行和涉农法律问题

的迅速合理解决。可以在县级人民法院以及乡镇人民政府的统筹安排

下，在每一个村培养出一定数量的农村法律服务咨询专门人才，建立和

健全农村法律咨询和服务系统；可以实行定村负责的原则，保证培养出

来的法律人才有用武之地，使各项法律走进农村，走进农户。每个村子

都有了自己的法律服务人员后，就可以解决广大农民众打官司难、法

律咨询难的问题，同时也使农村地区的法治化有了人才基础。