关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案

关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押

二级市场的试点方案

土地二级市场是我国城乡统一建设用地市场的重要组成

部分。实行土地有偿使用制度近30年来，土地二级市场对促

进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化

进程发挥了积极作用。随着经济社会发展和改革深入，土地二

级市场运行发展中的一些问题也逐步凸显，交易规则不健全，

政府的服务和监管不完善，交易信息不对称、交易平台不规范

等问题比较突出，制约了存量土地资源的盘活利用，难以满足

新型城镇化和经济转型发展需要。按照党的十八届三中全会关

于完善土地二级市场的决策部署和中央全面深化改革工作要

求，制定本试点方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四

中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重

要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推

进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿、开放、

共享的发展理念，按照党中央、国务院决策部署，根据使市场

在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，坚持

问题导向，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土

1

地要素流通顺畅为核心，以提高存量土地资源配置效率为目的，

以不动产登记为基础，与城乡规划、土地利用总体规划及相关

产业规划相衔接，着力构建完善土地二级市场规则，健全服务

和监管体系，提高节约集约用地水平，为经济社会持续健康发

展，全面建成小康社会提供用地保障。

（二）基本原则。

把握正确方向。坚持市场经济改革方向，突出市场配置资

源的决定性作用，落实“放管服”总体要求，强化监管责任，不

断健全和发展城乡统一建设用地市场。

规范市场运行。完善交易规则，维护市场秩序，保证市场

主体能在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，保障市场

依法依规运行、健康有序发展，促进要素流通，提高资源配置

效率。

维护合法权益。充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法

权益。切实维护土地所有权人权益。

提高服务效能。强化服务意识，优化交易流程，降低交易

成本，提升服务水平，提高办事效率，方便众办事。

注重改革协同。注重与不动产统一登记、集体经营性建设

用地入市等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。

（三）试点目标。通过改革试点，到2018年年底，在相

关地区建立符合城乡统一建设用地市场要求，产权明晰、市场

定价、信息集聚、交易安全的土地二级市场，市场规则基本完

2

善，土地资源配置效率显著提高，形成一批可复制、可推广的

改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场、形成竞争有序的

土地市场体系、修改完善相关法律法规提供支撑。

（四）试点范围和地区。试点的范围是建设用地使用权的

转让、出租和抵押，重点针对土地交易，以及土地连同地上建

筑物、其他附着物一并交易的情况。

试点地区选择转让、出租、抵押等交易量较大且不动产登

记工作基础较好的大、中城市，共34个市县（详见附件）。

其中6个已开展集体经营性建设用地入市试点的县（区）同时

开展国有和集体土地二级市场试点。

二、试点政策措施

（一）完善交易机制。

1.完善建设用地使用权转让机制。明确建设用地使用权转

让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用

地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处

置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设

用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他

附着物所有权应一并转移。

明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。明确以划

拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用

地在转让前应满足的条件。以划拨方式取得的建设用地使用权

转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，

3

直接办理不动产登记手续；不符合《划拨用地目录》的，由受

让方依法依规足额补缴土地出让收入。以出让方式取得的建设

用地使用权转让的，在符合法律法规规定和出让合同约定的前

提下，应保障其交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，

从其约定。以作价出资（入股）和授权经营方式取得的建设用

地使用权转让，可以参照以出让方式取得的建设用地使用权转

让规定。

完善土地分割转让政策。探索土地分割转让措施，明确分

割条件，规范分割流程，促进存量土地盘活利用。

实施差别化的税费政策。各地可根据本地实际，在地方权

限内探索差别化的税费政策。充分发挥城镇土地使用税在节约

集约用地中的作用。对于闲置土地，从严征收土地闲置费。

2.完善建设用地使用权出租机制。以出让方式取得的建设

用地使用权出租或以租赁方式取得建设用地使用权转租的，不

得违反法律法规和出让合同或租赁合同的相关约定。以划拨方

式取得的建设用地使用权出租的，应经依法批准，并按照有关

规定上缴应缴的土地出让收入。研究建立划拨建设用地使用权

出租的巡查发现、举报和查处机制，严格加强监管。国土资源、

财政、税务、工商等部门应加强协作，在不动产登记、税务、

工商等方面加强联动，加大土地出让收入征收管理力度，防止

国有资产流失。

3.完善建设用地使用权抵押机制。放宽对抵押权人的限制。

4

按照债权平等原则，明确自然人、企业均可作为抵押权人依法

申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权

办理不动产抵押登记。合理确定划拨建设用地使用权抵押价值。

以划拨方式取得的建设用地使用权依法抵押，其抵押价值应根

据划拨建设用地使用权权益价格设定。

（二）创新运行模式。

1.建立交易平台。在现有市（县、区）国土资源部门的土

地交易机构或平台基础上搭建统一的二级市场交易平台，提供

服务场所，办理交易事务，建立统一的信息系统，提供信息发

布、归集和查询服务，主动接受社会监督。

2.规范交易流程。明确土地二级市场各交易环节和流程的

基本规则，建立“信息发布—达成交易—签订合同—交易监管”

的交易流程。以划拨方式取得的建设用地使用权交易的，土地

交易管理部门应对划拨决定书的履约情况以及交易的合法合

规性等进行审核;以出让方式取得的建设用地使用权交易的，

土地交易管理部门应切实加强事中事后监管。交易合同包括建

设用地使用权转让合同、建设用地使用权出租合同、建设用地

使用权抵押合同等。试点地区要研究制定土地二级市场交易合

同示范文本。

3.加强交易管理与不动产登记的有序衔接。各地要建立健

全土地交易平台和不动产登记信息平台的互通共享机制。土地

交易管理部门要将土地转让、出租、抵押交易监管信息等原始

5

资料提供给不动产登记机构。

（三）健全服务体系。

1.培育和规范中介组织。发挥社会中介组织在市场交易活

动中的桥梁作用，发展相关机构，为交易提供咨询、估价、经

纪等服务。各地要加强指导和监管，引导其诚信经营，对失信

的要建立惩戒和退出机制。

2.做好咨询和调解服务。发挥土地交易机构或平台的专业

优势，提供法律、政策咨询服务，协调矛盾，化解纠纷，营造

良好的交易环境。

3.提高办事效率。在土地交易机构或平台内汇集税务、金

融等相关部门或机构的办事窗口，为交易各方提供一站式服务，

提高办事效率和服务水平。

（四）加强监测监管。

1.强化监测分析。各地要健全土地二级市场动态监测监管

制度，完善监测监管信息系统，掌握土地转让、出租、抵押的

数量、结构、价款、时序等信息，研判分析市场形势。

2.完善市场调控。强化一、二级土地市场联动，加强土地

投放总量、结构、时序等的衔接，适时运用财税、金融等手段，

加强对土地市场的整体调控。

3.强化价格监管。完善公示地价体系，定期发布基准地价

或标定地价。完善土地二级市场的价格形成、监测、指导、监

督机制，防止交易价格异常波动，维护市场平稳运行。交易主

6

体应当如实申报交易价格，不得瞒报或者作不实申报。申报价

格低于基准地价或标定地价一定比例的，政府可行使优先购买

权;高于基准地价或标定地价一定比例的，政府可依法依规实

施交易管制。

4.加强合同履约监管。土地转让后，出让合同和登记文件

中所载明的权利、义务随之转移，受让人应依法履行。国土资

源、住房城乡建设等部门要加强合同履约监管，并将相关情况

纳入诚信体系进行信用考评。

5.严格责任追究。要强化监督问责，减少寻租空间，对违

反土地二级市场相关规定的地方政府和有关部门、单位以及责

任人员严格实行责任追究，坚决打击各种腐败行为。

（五）强化部门协作。

各级国土资源、住房城乡建设（房产、规划）、财税、国

有资产管理、工商、金融监管等部门要建立联动机制，落实相

关责任，强化沟通衔接。加强涉地司法处置的衔接，对于司法

处置涉及建设用地使用权转移的案件，国土资源部门应加强与

地方人民法院的沟通，主动提供所涉不动产的权利状况。加强

涉地资产处置的衔接，国有资产等管理部门进行国有资产处置

时涉及建设用地使用权转移的，在处置前应取得规划、国土资

源部门出具的意见，并如实告知当事人。

三、组织实施

（一）加强组织保障。各地区各有关部门要加强协调配合，

7

稳妥有序推进试点。国土资源部会同财政部、住房城乡建设部、

农业部、人民银行、税务总局、工商总局、银监会等单位或部

门，建立共同推进试点的工作机制，统筹协调和指导支持试点

各项工作。试点地区所在省、市、县（区）各级政府及有关部

门要采取有力措施，保障试点运行。

（二）推进试点实施。

1.编制实施方案。有关地区省级国土资源部门要会同相关

部门根据本方案组织试点地区编制实施方案，经省级政府同意

后，由省级国土资源部门报国土资源部批复。

2.部署启动试点。有关地区省级国土资源部门要会同相关

部门，指导试点地区根据批复的方案，尽快完成各项基础性准

备工作，完善工作机制，明确责任分工，部署开展试点。2017

年3月底前就试点工作启动、机构设立、规章制度建设、部署

实施等情况，形成汇总报告报国土资源部。

3.试点实施、跟踪及总结。国土资源部和有关地区省级政

府加强对试点工作的指导，及时研究解决试点中存在的问题。

按照边试点、边研究、边总结、边提炼的要求推进试点工作，

2017年11月底前，试点地区就试点做法与成效等形成年度进

展报告，经省级政府同意后报国土资源部。国土资源部会同有

关部门开展试点中期评估，形成评估报告按程序上报。2018

年8月底前，试点地区形成试点总结报告，总结政策实施效果、

提出相关法律法规的修改建议，经省级政府同意后报国土资源

8

部。2018年12月底前，国土资源部会同相关部门全面总结试

点经验，形成全国试点工作总结报告，按程序报送党中央、国

务院。

（三）强化指导监督。各地区各有关部门要按照职责分工，

加强对试点工作的指导监督，依法规范运行。要注意分类指导，

尊重基层首创精神，健全激励和容错纠错机制，允许进行差别

化探索，切实做到封闭运行、风险可控，发现问题及时纠偏。

（四）完善制度建设。国土资源部会同相关部门，密切跟

踪试点地区工作进展，主动适应改革和经济社会发展的需要，

完善配套制度，并及时提出制订和修改相关法律、法规、政策

的建议。

（五）做好宣传引导。试点地区要加强对试点工作的监督

管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时

报告。

附件：试点地区名单

9

附件

试点地区名单

开展国有土地二级市场试点的28个试点地区名单

北京市房山区、天津市武清区、河北省石家庄市、山西

省太原市、内蒙古自治区二连浩特市、辽宁省抚顺市、吉林

省长春市、黑龙江省牡丹江市、江苏省南京市、浙江省宁波

市、安徽省宿州市、福建省厦门市、江西省南昌市、山东省

临沂市、河南省许昌市、湖北省武汉市、湖南省长沙市、广

东省东莞市、广西壮族自治区南宁市、海南省三亚市、重庆

市主城九区、四川省泸州市、云南省昆明市、陕西省西安市、

甘肃省天水市、青海省西宁市、宁夏回族自治区石嘴山市、

新疆维吾尔自治区库尔勒市。

同时开展国有和集体土地二级市场试点的6个地区名单

上海市松江区、浙江省湖州市德清县、广东省佛山市南

海区、四川省成都市郫县、贵州省遵义市湄潭县、甘肃省定

西市陇西县。

10