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论高新区管委会
及其内设机构的法律地位
文／杨新勇
中国高新技术产业开发区（以下简称高新区）是以智力密集和开放环境条件为依托．主
要依靠国内的科技和经济实力．充分吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段．通过
实施高新技术产业的优惠政策和各项改革措施．实现软硬环境的局部优化．最大限度地把科
技成果转化为现实生产力而建立起来的集中区域。
国务院于１９８８年批准了北京市新技术产业开发试验区．１９９１年３月批准建立了２６个
国家青新区．１９９２年１１月再次批准建立２５个国家高新区．１９９７年６月国务院批准建立陕
西橱凌冒家农业高新区。至此．经国务院批准的国家高新区共５３家。２００４年．国家高新区内
企业创造的工业增加值达５５００多亿元，占全国的８．８％．出口总额超过８２４亿美元．占全国
的１２％，国家青新区以不到全国万分之一的土地．产出了全国５％以上的ＧＤＰ。
国家高新区十余年来取得了引人瞩目的成就：高 关政策规定的通知》（国发［１９９１］１２号）等。
二是地方性立法。目前我国大部分国家级高新区
和部分省级高新区制订了地方性高新区条例。如：《河
新区已成为我国高新技术产业发展的基地，成为拉动
经济增长的重要力量：高新区已成为我国科技成果转
化的基地。成为培育高新技术企业的摇篮；高新区已
成为地方经济增长最快、投资回报率最高、创新能力
北省高新技术产业开发区条例》第四条规定“高新区
管理机构是所在地设区的市或者县级人民政府的派
出机构，代表同级人民政府对高新区建设、土地、财政 最强、具有极大发展前景的高新技术产业发展基地。
面对ＷＴＯ国际规则和《行政许可法》的要求给高
新区的发展带来了新的挑战。如何更好地发挥高新区
的功能作用。已成为高新区管理者们无法回避的问
题
和项目审批、劳动人事等实行统一管理”；《苏州国家
高新技术产业开发区条例》第六条规定“苏州国家高
新技术产业开发区管理委员会是苏州市人民政府的
派出机构，代表市人民政府领导与管理开发区范围内
的经济、科技和社会事业，协调各部门和各单位在开
法律依据
设立高新区的法律依据主要有以下几个方面：
一
发区的工作”；《西安市开发区条例》第四条规定“西安
市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员
会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是
市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务
和部分社会事务管理职权”等等。
高新区是在我国由计划经济向市场经济转变的
是国家立法。主要有１９９３年７月２日第八届
全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中
华人民共和国科学技术进步法》第二十四条“经国务
院批准，选择具备条件的地区建立高新技术产业开发
区”，国务院《关于批准国家高新技术产业开发区和有
过程中创建和发展起来的，高新区的地方政府管理体
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制家技在府新该领发委机外开构信供 委的活 般定一体的效需为立
机制也是在改革开放不断深化中构建起来的。国
夏高新区由国务院批准设立或国务院委托国家科
门审核后报国务院批准设立。目前，各地高新区
理体制上主要有政府委托管理（派出机构）型、政
莹接管理型、政府开发管理型三种。目前。大多数高
歪的管理体制属于政府委托管理型（本文也是针对
廷型进行探讨的），其主要特征是成立以省市政府
、
实施行政管理行为，此时才具有授权性行政主体的资
格。
我国的法律都是通过现有的行政区划的政府部
门来实施的，尽管大多数高新区所在的省（市）人大都
制定了有关高新区的管理条例，但并没有形成一个全
国性的有关高新区的法律体系。高新区管委会不是一
级独立的行政机构，在国家行政序列中并没有明确的
挂帅和相关部门组成的领导小组。负责对高新区
是的重大决策和重大问题的协调；成立党工委与管
，
地位，不具备相应的法律地位和权限。在高新区编制
中，既有行政编制人员，也有事业编制人员，更有相当
一部分聘任、聘用人员在履行本应由公务员行使的权 两套班子合暑办公，下设直属机构和市属分支
句（也称派出机构或驻区机构），实行“一个窗口对
的高效运转的管理服务体制：在经营服务上成立
筻建设公司、创业服务中心以及各类中介服务机
通过基础设施建设、投融资、技术引进、资金支持、
等担保、技能培训、信息服务等方式为区内企业提
理和服务。
利。虽然在实践中没有人对高新区及其内设机构行使
行政管理权提出异议，但从法律效力上讲，高新管委
会及其内设机构并没有合法的行政管理权。尤其是部
分省级高新区管委会行使市级管理权限是根据市委、
市政府的规范性文件授权。“法无明文不授权”是行政
授权的一项法定原则，行政主体要在法律、法规许可
的原则下授权。也就是说要依据法律、法规进行授权。
法律地位
高新区管委会具有什么样的法律地位．决定了管
是否具备行政主体资格．也决定了管委会以自己
弓义还是由派出的政府参与行政复议和行政诉讼
行政主体不能依据规章进行授权。从行政法理论上，
高新区管委会现在实际行使的一定的行政管理职权
没有合法的权力来源，不具备行政主体资格。就其现
在的性质来讲，管委会是地方政府派出机构，因此涉
由。 及行政复议和行政诉讼时应该以地方政府作为被申
我国现有的地方性高新区条例和规范性文件一
将高新区管委会视为地方政府派出机构．这种认
请人或诉讼主体。
尤其是２００４年７月１日《中华人民共和国行政
Ｅｌ行政法原理上存在一定矛盾。行政法中派出机构
殳ｌ不具有行政主体．而派出机关一般具有行政主
行政主体是指享有国家权力（行政权），能以自己
许可法》实施后，相关部门依法收回审批职能，当高新
区条例的规定与有关法律法规相冲突时，高新区条例
就失去了法律效力。法律的不确定性事必影响到管理
当义实施行政行为．并能独立承担由此产生的法律
的社会组织。派出机构是由政府的工作部门根据
享在一定行政区域内设置的派出组织，是行政机关
巨好地实现其对国家事务和社会事务的管理而设
勺一种行政组织。在我国。派出机构的种类繁多。如
体制和运作机制．同时影响到高新区建设。如：最高人
民法院２００５年６月１８日颁布的《关于审理涉及国有
土地使用权合同纠纷适用法律问题的解释》第二条对
开发区管理委员会出让土地行为的处理做出了规定。
该条款明确，由于开发区管理委员会未经国家法律授
派出所、工商所、税务所、司法所等。派出机构不
产派出机关．派出机关是指由县级以上地方人民政
圣有权机关批准．在一定区域内设立的行政机关。
权，其不具备出让国有土地使用权的主体资格，因此，
以其名义签署的土地使用权出让合同无效。这也从另
一个方面印证了这一点。
回现有的政府派出机关仅有三种，即行政公署、街
事处和区公所。派出机构虽然具有一定的行政职
事实上．自１９９０年代按照国家的要求成立第一
家开发区法院以来。至今全国已经有４Ｏ余家开发区
但其在行政法中的地位并不确定。一般而言．行政
又应由具有行政主体资格的组织来承担并加以实