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浅谈公路项目的政府代建制中的法律思考
摘要：把政府项目代建制引入到公路项目建设中,是我国工程建设的一个内在需要,也是一个发
展趋势.我国的公路项目政府代建制仍处于起步阶段,还有一些问题有待讨论与确实.本文将试从
法律的角度谈谈对政府代建制在公路项目中的一些思考。
我国政府投资项目在过去的近二十年里取得了飞速的发展,成绩与结果是有目共睹的.但是随
着市场经济的不断发展,体制的老化,社会的进步,我国的政府投资项目普遍存在着一些问题,比如"
三超"现象比较普遍，腐败事件发生比较频繁，投资效益往往不能最大化等等问题.由此在近些年来
我国提出了“政府项目代建制”来克服这些问题.作为一种行之有效的政府项目建设制度,政府项
目代建制已经在公路建设上开始试用并已经取得了一些成果,有效的避免了职权犯罪与收益不能
最大化的问题.
1.政府项目代建制与政府项目代建制在公路工程中的应用:
正确认识“政府项目代建制”的含义,以及“政府项目代建制在公路工程中发挥的作用”与在
其他工程中发挥的作用有何相同、有何不同是我们首先应该了解掌握的基本概念。
1.1政府项目代建制的概念与法理分析
政府投资项目“代建制”，就是指政府通过招标的方式，选择具有独立法人资格的专业项目管
理公司(以下简称代建单位)，代理建设单位负责有关工程项目建设的前期和实施阶段的工作(或提
供咨询服务)。严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的制度。
从法理上看项目代建中三方权利义务关系,政府此时是作为投资方出现在该法律关系当中,由
政府出资,雇佣项目管理公司进行项目建设,项目管理公司应该具有相应的职业资格,包括专业的管
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理管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，项目管理公司具有
与勘察设计、施工承包商的依法招标投标、合同谈判签订权等、付款控制权、关键(重要)设备、材
料确定权、合同索赔权。投资部门应对上述代建人行为具有否决权，以维护政府的投资效益减少投
资风险。当确定了项目管理公司之后,政府将会把他的职权委托项目管理公司,让其代为执行其余的
事务,其中包括投资金的使用权以及决定雇佣哪个建设单位的权力,政府(投资部门)此时开始担任
监督的工作.这里还有另外一个法律主体,就是项目使用单位.项目使用单位是最先因某种需要而相
政府(或投资主体)申请建设项目的单位.在项目没有立项应与项目管理公司积极的配合,为工程营
造一个良好的外部环境;在项目建设过程前后,项目使用单位有提出建设意见,监督施工行为,参与
工程验收,负责接收竣工项目及其使用和维护的义务及权利。
实行“代建制”的关键在于选择具有专业素质的代建单位、用合同管理代替行政管理。从性质
上讲，代建单位是企业，如果是“锁定”的行政隶属关系，会激励不足，约束不力。而如果缺乏公
开竞争，代建单位具有垄断性，同样存在激励和约束问题，并且容易产生腐败寻租现象。因此，项
目管理公司竞争代建模式是较优的选择。
1.2公路的法理学界说
公路常与道路混为一谈,大体上指是供公众交通使用,在土地上所做的设施.其实道路的含义是
比较广泛的,比如凡是供车辆、行人通行的路,都可以称为道路,可是公路是不一样的,不仅仅有道路
的特点,还有要比道路规定多一些的标准.
公路与道路的区分往往根据各国的法律不同而不同,比如美国与日本两国对公路与道路的鉴别
就很不一样.美国法律中的道路是指一种大众有权通过或穿越的交通设施,公路则是指利用大众的
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费用来维修的道路.而日本的法律中只有道路而没有公路一词,只是按照行政的分类将其划分为不
同的道路。
我国所称的公路,在《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国公路管理条例》《中华人民共
和国公路管理条例实施细则》中也有着不完全相同的概念,一般来讲,我们按照我国公路规划、建设、
养护、经营、使用、管理的总章程《中华人民共和国公路法》中的规定对其进行定义,《中华人民
共和国公路法》中第二条第二款的规定:“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口”
有“空间”和“时间”两个意义上的“公路”。
1.3公路项目在政府项目代建制中的应用
在我国很多地区已经开始了实行公路政府项目代建制,其中深圳、海南、北京、上海等地的发
展相对其他地区的发展更早、更快、更有经验。据海南省交通厅证实，由该厅管理的重点公路项目
将全部实行代建制，下放各市县实施的农村公路也将逐步实行代建制管理模式。近期将实行代建制
的项目共30个，总里程351公里，投资35亿元。
2.公路项目引入政府代建制的法理原因、行政原因的分析:
“政府项目代建制”是一种有效的项目建设制度,但是是不是适合公路项目,公路项目里引入政
府代建制在法理与行政上有哪些理由,究竟在公路建设中项目代建制能起多大作用是在引入之前好
好考虑的事情。
(1)在原来政府投资建设项目的模式中政府部门集“投资、建设、管理、运营”于一身，独掌
各方面大权，存在“缺少约束、监管失控、责任不明、利益不清、腐败滋生”的缺陷，产生了“资
金浪费、资金挪用、假公济私、行贿受贿”等一系列问题，代建制模式促使政府投资项目的4个环
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节彼此分离、互相制约，通过合同约束改建单位。各方基于法律约束、成本控制利润追逐的考虑，
将严格执行合同、建立严密的内控机制。
(2)在原来的建设体制中,因为全部的建设事务都由政府一面承担,所有工作其实都是政府机关
内部来做,难免出现了行政关系上的错杂与纠缠,横向上各方责任不清,出了差错不到负责人,纵
向上上下级由于没有成本利润驱逐的考虑,完成任务没有动力,拖拖拉拉,收益不能最大化。
(3)代建制的采用个融资创造了有利条件，投资者可以集中经理和力量通过各种渠道作好融资
工作;其次，投资者可以通过合同管理的方式对项目投资进行全过程严格的造价控制，千方百计减
少浪费和不必要的开支，以达到降低过程造价的目的。
(4)公路项目实行代建制,转变了政府原来一头大的现象,政府只承担部分工作,主要从事行业
的指导监管工作，具体包括监管资金和落实建设市场的有关规定，将政府从琐碎的事务中脱离出来,
更有利于政府做好本职工作.明确权利义务的各方也能因利益的牵制而更好的做好本职工作???。
3.公路项目的政府代建制法律问题:
3.1我国目前对公路项目的政府代建制的法律现状.
目前我国的公路项目政府代建制尚属于起始阶段,法律制度还很不完善,还没有一部法律的颁
布为公路项目政府代建制做后盾.但是各地方,尤其是公路项目政府代建制发展的比较好的地方已
经出台了一些地方性规章、办法,如<<北京市公路项目代建制实施办法(试行)>>,<<深圳市政府投
资公路建设项目代建制管理办法>>.这些规章、办法的出台将有利于我们国家以后对于公路项目代
建制的立法工作的展开与进步.
3.2公路政府代建制中需要注意的几个法律问题:
3.2.1与项目法人负责制的关系.
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中华人民共和国交通部于2004年12月21日施行的<<公路建设市场管理办法>>第十一条规定:
“公路建设项目依法实行项目法人负责制。项目法人可自行管理公路建设项目，也可委托具备
法人资格的项目建设管理单位进行项目管理。
项目法人或者其委托的项目建设管理单位的组织机构、主要负责人的技术和管理能力应当满足
拟建项目的管理需要，符合国务院交通主管部门有关规定的要求。”
国家发改委也于1996年在《关于在工程建设项目中实行项目法人责任制的暂行规定》要求，在
经营性的基础设施项目中一般实行项目法人责任制的，项目法人是法律意义上的建设单位。因此，
在具体工作关系上，代建单位、项目法人、投资公司(或政府有关部门)存在密切关系。
一旦当代建公司将项目承包给项目法人,项目法人即开始对项目全权负责其法律义务,这与代
建制之间并没有矛盾.代建制最主要的一点就是在于将各方权利义务明确的划分与规定,用合同的
规定和利益价值驱逐使得各方对其权利义务给予充分的享受及完成.代建单位具有项目建设阶段的
法人地位，拥有法人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权)，同时承担相应的责任(包括投
资保值责任)。而不论总承包商，还是项目管理企业都不具备项目法人地位，从而无法行使全部权
利并承担相应责任。因而，项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。
3.2.2.确保资金的正常使用与调动.
2002年9月27日，财政部下发的《基本建设财务管理规定》第二十一条“建设单位管理费是指
建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。包括：不在原单位
发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费，办公费、差旅交通费、
劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、
印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。……“明确建设单位管理
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费是阶段性、局部性的费用，不包括从项目立项起至开工之日的前期工作的管理费用，不包含在原
单位发工资的工作人员工资、基本养老保险、基本医疗保险费和失业保险费。
项目代建费应包括代建单位在项目前期、建设准备、实施、验收阶段发生的成本、应交的税费
(如营业税及附加、所得税)和合理的利润。因此代建费只是项目代建费的一个组成部分(大致相当
于实施阶段的成本)，而不是全部。项目代建费确定的标准和方法可以：在代建单位招标过程中，
明确要求投标单位在投标书中详细列出费用明细及取费依据，并请评标专家就代建费作出专项评
审。但要注意防止恶意竞争，低于成本中标现象。
3.2.3项目管理公司资格确认的意义及法理、法律分析
对于代建单位资格的问题,应该提起我们高度的重视.公路建设是我国投入很大的基础建设,从