开发区管委会法律地位研究

开发区管委会法律地位研究

改革开放以来我国诞生了各类开发区。2010年11月11日，国

务院办公厅正式复函商务部，同意金华、吴江、常熟、淮安、

江宁、上饶、宁乡、邹平、武汉吴家山、钦州港经济开发区

等10家省级经济开发区升级为国家级经济技术开发区，实行

现行国家级经济技术开发区的政策。2011年7月，国务院相

继批准了34家省级开发区升格为国家级，截止到目前，国家

级经济技术开发区的数量已突破百家。

经过二十多年的发展，开发区在我国经济建设和推进城

市化进程中的作用有目共睹，成为国内最具增长活力的地

区。但是，由于长期以来形成的“重创新，轻规范”的思维

定势，全国曾经一度出现的各类“开发区热”导致很长一段

时间内，国内开发区处于盲目扩张，无序发展的状态。尽管

我国政府从1997年以来采取了严格审批、全面清理整顿的政

策后这一状况得以改善，但从开发区的长远发展来看，开发

区的管理失范问题尚须得到更进一步解决。笔者认为，开发

区管理失范的主要原因在于，由于当前我国有关开发区全国

性立法缺失所导致的开发区管委会法律地位的不明晰管委

会法律地位的不明晰在实践中极易引发行政主体是否适格

的问题，同时产生行政职权与行政职责不统一，弱化开发区

管委会的行政效能。因此，针对开发区管委会所面临的法律

困境，明晰其法律地位，对于规范国内各类开发区的管理，

实现开发区的“可持续发展”意义重大。

一、开发区管委会的现实分析

开发区管委会是对开发区进行管理的专门机构。根据《国家

经济技术开发区管理机构职责》第32条的规定：“国家经济

技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某

些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员

会，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作

实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关

的工作”。同时，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行

办法》第67条的规定：“开发区管委会作为开发区日常管理

机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府

所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、

项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开

发区实行统一管理”。从以上两个国家级的行政法规中我们

可以看出当前开发区管委会的基本职能，就是作为政府的派

出机构负责开发区的日常管理，代表政府对开发区开发建设

的全过程实行高度集中的统一领导和封闭管理，协调各部

门、各单位与开发区有关的工作，行使政府的经济管理职能

和行政管理权限，实现经济开发规划和管理，为各类企业提

供服务。

虽然以上两部法规都确定了开发区管委会是政府的派出机

构，但是，我们仍可以看出它具有不同于一般政府职能机构

的特征：首先，开发区管委会具有在开发区内高度自治的特

点。作为地方政府的派出机构，开发区管委会代表政府行使

与所在市政府同级的经济、行政管理权限，独立负责开发区

各类行政事务。其次，开发区管委会的管理模式是一种结构

简化了的区域管理体制，是只具有部分行政权的“准行政

区”。目的是通过管委会高度集中的统一管理，使开发区能

获得更大的自主性，集中精力进行与经济发展有关的事务，

全面提高开发区运行效率。再次，开发区管委会内部实行政

企合一的管理体制。其管理模式是政府部门和经济实体相结

合。凡涉及到政策制定、规划审批、区内协调等事项，采用

的是行政管理程序；而涉及到部分业务性、经营性的活动，

则采用企业运作方式。

也正是这种有别于一般政府管理体制的开发区管理体制和

管理模式的创新设计，使开发区管委会作为开发区的管理机

构可以运用相对高效灵活的方式处理开发区事务，开发区的

管理层能够直接面对一线的招商引资工作，直接面对企业，

能够在产业投资、项目审批、土地管制、城市规划等方面迅

速决策，简化审批层次，减少中间环节，提高交易速度，从

而提高工作效率，优化投资环境，促进开发区又好又快的发

展，这也在一定程度上体现了立法对于管委会的“统一、精

简、高效”的要求。但是，从某种意义上讲，任何制度创新

似乎从一开始就注定是一个试错的过程，是一个必须逐步完

善的过程。因此，在原有的开发区管理制度框架下，随着开

发区建设向纵深发展，开发区管委会管理模式存在的问题也

开始逐渐显现。如果这些问题得不到妥善解决，开发区的体

制优势将大打折扣，则必将会影响到开发区的建设和发展。

二、开发区管委会面临的法律困境

（一）从行政主体上看，开发区管委会行政主体资格不明确。

虽然开发区管委会在开发区的建设中承担着较多管理职能，

发挥着重要作用，但它究竟是一个什么性质的组织，在法律

上至今仍无明确、统一的界定。法律地位的模糊不但引起了

开发区管委会职责权限上的混乱，也导致其行政诉讼主体资

格认定的模糊。开发区管委会具备什么样的行政主体资格，

决定了管委会应具有的法律地位，也决定了管委会以何种名

义进行行政管理以及承担行政责任的主体等问题。

（二）从权力范围和运作上看，开发区管委会管理权限不明

确，权力运作不规范，效率不高。

这主要表现在以下几个方面：一是由于开发区管委会的权

限、职能没有得到清晰界定，地方政府往往根据情势的变更

对管委会进行任意的授权或者收权。使得管委会的权力处于

不稳定的状态，这势必影响权力的稳定运行，进而影响管委

会对开发区事务的有效决策和执行。二是由于各类开发区的

迅猛发展，开发区的管理面积和职能出现极大扩展和扩充，

开发区管理机构在批准面积内具有行政事务的管理权限，而

在自行开发的区域内则不享有相同的管理权限。三是管委会

自主权限不足，影响效率。开发区管委会要全面负责开发区

内所有的重大事务的协调和管理，但是由于授权不足，与其

承担的职能不相适应，导致许多可由管委会自主决断和处理

的事务不得不向上级政府和有关部门请示，这就影响了其工

作效率，使其工作经常处于被动局面，运转不顺畅，制约了

开发区的快速发展。

（三）从法律责任上看，开发区管委会行政违法责任不明确。

在开发区的具体实践运作过程中，开发区管委会与所在城市

的地方政府以及政府有关职能部门，存在着管理关系上的某

些权力分配问题，而上一级政府直接垂直管理的部门，与管

委会之间的权力状况划分更是复杂。目前除少数法律、法规

给予明确的规定以外，没有其它的法律依据来解决这一矛

盾。出现这一问题时，主要是靠双方的相互支持或相互间达

成的协调机制。当难以协调时，往往需要所在地方政府的党

政领导出面进行“裁决”。这种处理模式没有固定的结果，

使开发区与其他机关的关系处于模糊状态，产生不了公信

力，导致在开发区管委会发生行政违法时，无法分清行政违

法责任主体是谁，到底由谁来负法定责任也难以确定，这样

既不利于依法行政也给行政诉讼带来了诸多不便。

开发区管委会之所以面临上述法律困境，是由多方面原因造

成的，笔者认为其中最主要的原因在于其法律地位的缺失。

可以毫不夸张地说，开发区管委会法律地位的缺失是开发区

及开发区管委会发展中遭遇的种种法律困境与阻碍的核心

与关键。但在如何界定开发区管委会的法律地位这一问题

上，无论在理论界还是在实务界，却是观点纷呈，莫衷一是。

三、开发区管委会的法律地位分析

开发区管委会的法律地位，涉及主体资格认定、职责权限界

定、领导体制确立等一系列问题，但解决这一问题的前提和

基础是开发区管委会的行政主体资格的认定。目前，学界对

开发区管委会是否具有行政主体资格这一问题基本达成一

致，学者们大都承认管委会具备行政主体资格，能够独立作

为原被告参与行政诉讼。但对于其属于行政主体类型中的哪

一种，各方认识则有所不同。面对众多争论，笔者认为通过

以下排除性分析不失为界定开发区管委会行政主体类型的

办法。

l、开发区管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民

政府的派出机关是由《中华人民共和国地方各级人民代表大

会和地方各级人民政府组织法》第42条规定的：“省、自治

区的人民政府经国务院批准设立的行政公署，县、自治县的

人民政府经省、自治区、直辖市的人民政府批准设立的区公

所，市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准

设立的街道办事处。”由此可以明确：地方人民政府的派出

机关是指地方人民政府在一定的行政区域内设立的行政机

关，虽不是一级人民政府，却行使着一定区域内行政事务的

组织和管理权，并能以自己名义作出行政行为并对行为后果

承担法律责任。开发区管委会与地方人民政府的派出机关有

许多相似之处，但是它仅仅属于“派出机构”而非“派出

机关”。行政法上的派出机构(如公安派出所、工商派出所)

一般不是独立的行政主体，它们不能以自己的名义行为和由

自身对其行为负责；而是以派出机关的名义行为，并由派出

机关对其行为负责，除非有法律、法规的专门授权。而行政

法上的派出机关却属于独立的行政主体，可以以自己的名义

行为和由其自身对自己的行为负责。在我国，只有部分省级、

县级、市或市区级人民政府向外分别派出地区行署、区公所

和街道办事处。因此，开发区管委会既没有得到组织法的确

认，也不符合组织法规定的程序要求，所以不属于地方人民

政府的派出机关。

2、开发区管委会不是政府职能部门的派出机构。地方政府

中的一些职能部门根据工作需要可以在一定区域内设立工

作机构，代表该职能部门从事一定范围内的某些行政事项的

管理工作，原则上这类派出机构没有独立的法律地位。例如，

公安、司法、税务、工商、土地、交通等职能部门的公安派

出所、司法所、税务所、工商所、土地所、交通所等。当然，

在某些特殊情况下，为行使行政职能的方便，法律、法规也

会授权行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定

行政行为，并赋予其行政主体的资格。例如，《中华人民共

和国治安管理处罚法》第91条规定，“其中警告、五百元以

下可以由公安派出所决定”。因此，公安派出所作为公

安局的派出机构，据此对行政管理相对人作出“警告、五百

元以下”而引发的行政诉讼，公安派出所为被告。总之，

开发区管委会与政府职能部门的派出机构有着明显的区别:

第一，由谁派出不同，一个由地方人民政府派出，一个由政

府职能部门派出；第二，法律、法规授权范围不同，开发区

管委会获得的授权范围相当广泛，而政府职能部门的派出机

构获得的授权非常有限；第三，实施行政行为时采用的名义

不同，开发区管委会一般以自己的名义，职能部门的派出机

构一般采用职能部门的名义；第四，责任能力不同，开发区

管委会在授权内和授权外都是当然的责任主体，而职能部门

的派出机构在授权外不能充当责任主体。所以，开发区管委

会不同于政府职能部门的派出机构。

3、开发区管委会不是“行政机关委托的组织”。被委托组织

不同于法律法规授权的组织，它不是依据法律法规的明确授

权而产生，而是依据行政机关的行政委托行为而产生。因此，

被委托的组织在行使行政职权时，只能以委托机关的名义行

使，而不能以自己的名义。当然，被委托的组织行使行政职

权过程中所产生的法律后果也由委托机关承担，而被委托的

组织不承担任何责任。开发区管委会在授权范围内实施行政

行为是以自己的名义，一般情况下也能独立承担法律后果，

所以，与被委托组织有着本质的区别。

4、开发区管委会不是一级地方政府。我国地方政府必须根

据组织法的规定设立。《中华人民共和国地方各级人民代表

大会和地方各级人民政府组织法》第1条规定，“省、自治区、

直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、

镇设立人民代表大会和人民政府”，其中并未提及开发区管

委会。另外，《中华人民共和国民族区域自治法》、《香港特

别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》也没有开发

区管委会的规定，因此开发区管委会不属于一级地方政府。

根据以上分析，既然排除了我国开发区管委会具有“地方人

民政府的派出机关”、“政府职能部门的派出机构”、“行政机

关委托的组织”、“一级地方政府”的性质，那么，它是否属

于“法律、法规授权的组织”呢？笔者认为，在我国现有的

法律框架下，开发区管委会具备“法律、法规授权的组织”

的法律特征：

第一，我国现有的各类开发区管委会，既不属于《中华人民

共和国国务院组织法》规定的中央国家机关序列，也不属于

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民

政府组织法》规定的地方行政机关的序列，更不属于民族自

治地方和特别行政区；因此，它属非国家行政机关组织。第

二，省级以上开发区管理条例一般由“较大的市”以上级别

的人大常委会制定，并经上一级人大常委会批准颁布，属于

地方性法规。比如，《重庆经济技术开发区管理条例》于1993

年11月13日在重庆市第十二届人大常委会第三次会议通过，

于1993年12月15日在四川省第八届人民代表大会常务委员

会第六次会议批准，应当认定为地方性法规。第三，开发区

条例一般对开发区管理机构都有明确的授权，例如，1987年

2月施行、2003年4月修订的《广州经济技术开发区条例》第

3条规定，“开发区设立管理委员会，代表广州市人民政府，

行使市一级管理权限，对开发区实行统一领导和管理，协调

开发区内中央、省属单位有关开发区的工作”，这是明确授

权。而开发区管理委员会均以自己的名义，行使条例具体所

授予的职权，并承担相应的法律后果。上述三点完全符合行

政法学对法律、法规授权组织构成要件的规定；所以，应当

认定开发区管理委员会属于行政法学和行政诉讼法学上“法

律、法规授权的组织”的范围。

尽管确认了开发区管理委员会在法律、法规的授权范围内享

有完全的行政主体资格，但尚不能解决开发区管委会运行过

程中面临的行政主体不适格的所有问题。而随着开发区区域

扩张和管委会行政职能扩充，导致了管委会在以下两个方面

出现行政主体不适格，具体而言：第一、开发区管辖区域不

周延导致行政主体不适格。我国的各级各类开发区在设立之

初，批准文件都明确划定了其辖区范围，规定了具体精确的

开发面积，并严格控制。但是，经过多年的开发建设，许多

开发区的实际开发面积己经超过了当初的批准面积。问题就

随之而来：开发区管理委员会在批准面积内具有行政主体资

格，而在自行开发扩张的区域内则不享有行政主体资格。第

二、法律、法规授权范围不周延导致行政主体不适格。随着

开发区经济和社会各项事业的快速发展，开发区管委会的职

能也就由单纯的经济管理转变为综合社会管理，社会公共事

务管理职能日益凸显。但是，开发区设立之初主要是工业区，

几乎没有什么公共事业。因此，早期制定的开发区条例往往

只授予开发区管理机构以经济管理权限，而社会事业管理权

限未能一并授予，这就导致开发区在管理的范围内，社会事

业方面的行政管理主体不适格。针对以上问题，有些人提出：

对开发区条例进行修改，将自行开发扩张的管辖区域合法

化，授予管委会增加社会事业管理的权限；实行开发区与其

他行政区合并等解决办法。但这些办法并非是解决开发区管

委会主体资格问题的根本之策。笔者认为，要解决与开发区

管理机构行政主体资格相关的问题，最根本的途径是通过立

法解决开发区管委会的行政主体适格。从法律地位和运作方

式看，开发区管理机构与地方人民政府的派出机关行政公

署、区公所、街道办事处最为相似，如果《地方各级人民代

表大会和地方各级人民政府组织法》能够将它确认为地方人

民政府派出机关之一种，相应的许多法律关系就会理顺。

四、开发区管委会法律地位的界定

1、提高立法层次，出台全国性的《开发区法》。

法律是保证组织行为合法的前提，而高层级的立法就为开发

区管理与建设提供了基本依据与保障。因此，我国应尽快制

定一部统一的《开发区法》，明确界定开发区的性质和地位，

从而为明确界定开发区管委会的法律地位提供前提和基础。

这一点在亚洲的一些国家和地区最为突出。如日本的《筑波

研究学园都市建设法》、《高技术工业智密区开发促进法》和

《技术城法》，韩国的《高技术工业都市开发促进法案》等。

这些法律显著特点就是它们都是由国会制定的全国性法律，

立法层级高。这就说明在开发区法律建设上，要提高开发区

法律法规的立法层级，并以法律的形式明确开发区管理主体

的行政主体地位，开发区机构设置的条件和程序、领导体制

和决策机制，这对于开发区的发展至关重要。

2、明确开发区管委会的法律地位。

要从法律上确认开发区管委会的行政主体地位，使其具有独

立的行政主体资格，把管委会对开发区的统一领导和管理纳

入法制化轨道。为此，应该修改我国《地方各级人民代表大

会和地方各级人民政府组织法》，将开发区管委会纳入国家

行政组织序列；并修改该法关于派出机关的规定，明确较大

的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府

的派出机关，代表市政府管理相关事务。

3、理顺开发区管理体制，赋予开发区管委会相应的管理权

限。

要在法律中明确规定开发区的组织管理体系、主要管理职

能、基本管理权限以及发展政策等，从而确保开发区组织管

理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。一

是通过国家组织制定《开发区法》对开发区管委会的职责权

限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制

等问题进行专门规定。二是地方国家权力机关则可以根据上

位法的规定，制定或修改开发区条例，在其中设专门章节，

结合本地区实际特点对《开发区法》中关于开发区管理委员

会的内容进一步予以细化。