澳门法律现状与改革

澳门法律现状与改革

骆伟建1

[摘要]简明扼要介绍了澳门特别行政区法律的现状和构成

澳门特区法律的五个主要渊源，澳门特区法律改革的计划和组织。重

点分析了澳门特区法律改革的原因、进程和遇到的困难。展望并提出

了澳门特区法律改革的前景、有利的因素和改革的重点。

关键词：澳门特别行政区法律现状法律改革

一、澳门法律的现状

《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第一款规

定，“在澳门特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的澳

门原有法律和澳门特别行政区立法机关制定的法律。”根据基本法的

规定，澳门特别行政区现行法律是由澳门基本法、被采用为特别行政

区法律的澳门原有法律，及特别行政区自行制定的法律三大部分构

成。所以，对澳门特别行政区法律现状要清晰、全面地理解必须从以

下三个方面认识。

（一）澳门原有法律的渊源

澳门自古以来是中国的领土，16世纪中叶以后被葡萄牙逐步占

领，葡国对澳门实行殖民管治。在葡国管治澳门期间，在澳门适用的

法律主要有两大部分构成。

1.葡国法律延伸适用澳门

澳门在葡国占领下主要经历两个时期。第一时期（殖民时

期），视澳门为葡国领土的一部分或海外省。葡国1822年首部宪法

规定，澳门是葡萄牙领土的组成部分。21914年《海外省行政组织

法》对澳门采用殖民地管理模式。1917年《澳门省组织章程》规定，

有权制定在澳门生效的法律的立法机关包括议会、中央政府及殖民地

1法学博士，澳门大学法学院教授，澳门特别行政区政府法律改革咨询委员会副主席。研究方向

是宪法和特别行政区基本法。曾任中葡联合联络小组中方代表，澳门特别行政区筹备委员会委

员。

2肖伟华著：《澳门宪法历史研究资料》，澳门法律翻译办公室、澳门法律公共行政翻译学会出

版，1997年9月第一版，第21页

1

政府。3第二个时期（过渡时期），视澳门为葡国管治下的中国领土。

葡国1976年宪法第292条规定，“澳门地区仍受葡萄牙行政管理

时，由适合其特别情况之通则约束。”同年，葡萄牙国会通过的《澳

门组织章程》规定，葡国的国会和政府保留对澳门立法的权力，同时

也确立澳门自治地位，包括享有立法自治权。这一时期，澳门产生了

本地的立法。但是，澳门不论作为葡国领土的一部分，还是葡国行政

管理下的地区，葡国可以将主权机构制定的法律直接延伸适用澳门，

如，《刑法典》、《刑事诉讼法典》、《民法典》、《民事诉讼法

典》、《商法典》等五大法典，还可以专门为澳门制定法律，如，

《澳门司法组织纲要法》等。

2.澳门本地的法律

根据《澳门组织章程》的规定，澳门立法会和总督享有立法职

能，立法会以法律形式立法，总督以法令的形式立法。从此，奠定了

澳门本地立法的基础。从1976年至1997年间制定了大量的法律规

范，1997年仍然有效的法律和法令有877件。4

由于澳门适用的是葡国的法律，或者以葡国法律为立法基础或

蓝本，深受葡国法律的影响。而葡国法律又是属于典型的大陆法系，

所以，澳门法律以成文法和编篡法典形式为特点。

（二）澳门原有法律的本地化和平稳过渡

1987年4月13日，中国政府和葡萄牙政府签署了《关于澳门问

题的声明》。中葡联合声明第一条规定，中华人民共和国政府将于一

九九九年十二月二十日对澳门恢复行使主权。从此，澳门进入了由葡

国管治过渡到中国恢复行使主权的时期。在过渡时期内，需要为澳门

的政权交接，平稳过渡进行准备，其中包括澳门法律的本地化和现代

化工作。

1.澳门原有法律的本地化和现代化

1993年3月31日，中华人民共和国全国人民代表大会通过并公

布了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。澳门基本法第11

3

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同上注，第42页

郑言实编：《澳门过渡时期重要文件汇编》，关于《全国人民代表大会常务委员会关于根据

〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案）》

的说明，澳门基金会出版，2000年6月第一版，第115页。

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条规定，“澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其他规范

性文件均不得与本法抵触。”所以，澳门原有法律必须与澳门基本法

衔接，才能平稳过渡。

由于澳门原有法律中一些主要的法律，如上述提及的五大法典

均是葡国的法律，由于这些法律是葡国主权机构制定，与1999年12

月20日中国恢复对澳门行使主权有抵触，如果澳门法律要做到基本

不变，必须将葡国的法律本地化，成为澳门本地法律的一部分，才具

备被采用为澳门特别行政区法律的条件。从1994年开始，澳门对五

大法典进行本地化，分别于1995年完成了《澳门刑法典》、1996年

完成了《刑事诉讼法典》、1999年完成了《澳门民法典》、《澳门民

事诉讼法典》和《澳门商法典》以及《澳门商业登记法典》、《澳门

民事登记法典》、《澳门行政程序法典》、《澳门公证法典》等重大

法律的本地化工作。

与此同时，澳门原有法律也要根据澳门基本法的规定和澳门社

会发展，尤其是澳门特别行政区的需要，对原有法律中一些已经不适

应澳门社会发展的法律及规范进行现代化，所以，在澳门过渡时期，

对澳门本地的法律、法令进行了修改和完善的工作。据统计，在法律

方面具有影响的、属于基本权利和自由的有：《设立结社权之一般制

度》、《规范宗教及崇拜自由以及一般宗教信仰》、《规范及确保行

使请愿权以维护人权、合法性或公众利益》、《制定以捐赠、摘取及

移植人体器官及组织为目的之行为所应遵守之规则》、《规定政治职

位及公共职位之据位人，公共行政之公务员、服务人员及其它工作人

员必须提交一份收益及财产利益之声明书》；经济民生方面的有：

《就业政策及劳工权利纲要法》、《物业转移税以及继承及赠与税法

典》、《核准都市性不动产租赁制度》、《家庭政策纲要法》、《分

层所有权法律制度》；刑事方面的有：《制定有组织犯罪法律制

度》、《核准不法赌博制度》。在法令方面具有影响的属于经济民生

的有：《工业产权法律制度》、《海上商事之法律制度》、《核准公

共工程承揽合同之法律制度》、《会计师通则》、《核数师通则》、

《私人公证员通则》、《著作权及有关权利之制度》、《涉外商事仲

裁专门制度》、《社会保障制度》、《遏止在商业上违反有关录音制

品、影像制品及计算机程序之知识产权之措施》、《仲裁制度》、

《工业产权法典》、《订定在澳门地区发行货币之制度》、《规范司

法援助制度》、《从事非高等教育之私立教学机构章程》。刑事方面

的有：《规范在徒刑及收容保安处分之执行及其效果方面之司法介入

制度》、《核准剥夺自由处分之执行制度》。

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2.澳门原有法律的过渡

1998年4月，全国人民代表大会常务委员会设立了澳门特别行

政区筹备委员会，开始了筹备澳门特别行政区成立的工作，其中包括

对澳门原有法律的审查工作。筹备委员会经过审查，向全国人大常委

会提出了处理澳门原有法律的建议。全国人民代表大会常务委员会于

1999年10月作出了《关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基

本法〉第145条处理澳门原有法律的决定》，该《决定》规定，第

一，澳门原有法律抵触《基本法》，不采用为澳门特别行政区法律。

计有12项22件。第二，澳门原有法律抵触《基本法》，不采用为澳

门特别行政区法律，但澳门特别行政区在制定新的法律前，可按《基

本法》规定的原则和参照原有做法处理有关事务，计有3项4件。第

三，澳门原有法律抵触《基本法》的部分条款，不采用为澳门特别行

政区法律，计有19项。第四，采用为澳门特别行政区法律的澳门原

有法律，自1999年12月20日起，在适用时，作出必要的变更、适

应、限制或例外，以符合中华人民共和国对澳门恢复行使主权后澳门

的地位和《基本法》的有关规定。5至此，澳门原有法律除了少数部

分外，绝大多数被采用为澳门特别行政区的法律，保证了澳门原有法

律的平衡过渡。

（三）澳门特别行政区的法律现状

澳门特别行政区于1999年12月20日成立，同时，澳门特别行

政区基本法生效实施。澳门特别行政区的法律体系是以基本法为基础

和核心构建的。既有全国性的法律，也有澳门特区的法律。组成澳门

特别行政区法律体系的渊源有：

1.澳门基本法及适用澳门的全国性法律

澳门基本法是澳门特区法律体系中具有最高效力的法律，是澳

门特区一切立法的基础，是依法治澳的准则。澳门实行“一国两

制”，一方面，根据“两制”的原则，澳门特区有自己的法律制度，

内地的法律原则上不在特区实施。另一方面，体现“一国”原则，属

于中央管理的事务，全国人民代表大会常委会可以根据需要，将有关

全国性法律在特区实行。到目前为此，列入澳门基本法附件三的全国

5同上注，第120、121页。

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性法律有11件，包括：《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、

国旗的决议》、《关于中华人民共和国国庆日的决议》、《中华人民

共和国国籍法》、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》、《中华

人民共和国领事与豁免条例》、《中华人民共和国国旗法》、《中华

人民共和国国徽法》、《中华人民共和国领海及毗邻区法》、《中华

人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国澳门特别行

政区驻军法》、《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁

免法》。

2.原有法律采用为特别行政区法律

澳门原有法律和法令中约有800多件继续有效，成为澳门特区

的法律。它们成了澳门特区法律中的主要部分，含盖了刑事、民事、

商事、行政、诉讼程序等方面的规范。

3.立法会制定的法律

根据澳门基本法第17条的规定，澳门特别行政区享有立法权。

立法会根据澳门基本法第71条规定，可以制定、修改、暂停实施和

废除法律。澳门特区成立以来至2008年6月，立法会共制定了99件

法律，6其中主要的法律有：《打击贩卖人口犯罪》、《道路交通

法》、《违法青少年教育监管制度》、《高等教育制度纲要法》、

《公务人员公积金制度》、《刑事司法互助法》、《预防及遏止恐怖

主义犯罪》、《预防及遏止清犯罪》、《订定个人数据保护

法》、《订定电子文件及电子签名的法律制度》、《公共行政工作人

员工作表现评核原则》、《订定司法辅助人员通则》、《非法入境、

非法逗留及驱逐出境的法律》、《娱乐场或投注信贷法律制

度》、《军事设施的保护》、《传染病防治法》、《劳动诉讼法

典》、《订定澳门特别行政区内部保安纲要法》、《关于遵守若干国

际法文书的法律》、《订定司法互助请求的通报程序法》、《订定澳

门特别行政区科学技术的政策纲要》、《司法组织纲要法》、《澳门

特别行政区永久性居民及居留权法律》、《区旗及区徽的使用及保

护》、《政府组织纲要法》、《回归法》。

4.行政长官制定的行政法规

6澳门特别行政区法律网--法例总类及编号检索

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5

澳门特别行政区行政长官根据基本法第50条第五项的规定，可

以制定行政法规。行政长官制定行政法规有两种类型，一种是根据立

法会通过的法律，制定属于实施法律的细则性规范。如，根据立法会

通过的传染病防治法，制定了《建立传染病强制申报机制并规定相应

的行政处罚》的行政法规。另一种是根据基本法赋予的职权，就有关

事项制定的规范性文件。如，《澳门特别行政区旅游证件签发规

章》。行政法规是澳门法律体系中数量较多的法律渊源，至2008年5

月，总计有297件，7涉及社会生活的各个方面。

5.适用澳门的国际公约、条约

截止2003年，适用澳门的各类国际公约有161个，8包括民用航

空、海关、禁毒、经济金融、教育、科技、文化、资源、外交、国

防、卫生、人权、知识产权、国际犯罪、劳工、海事、国际私法、道

路交通、邮政电信、建立国际组织等17个方面。

二、澳门法律的改革

澳门特别行政区成立以来，立法会和行政长官制定了相当数量的

法律和行政法规，对原有的法律和法令也作出了一些修改。但是，澳

门仍然面临法律改革的需要。对于澳门法律改革，澳门特别行政区基

本法确立了一个原则，即法律基本不变，法律又要与时具进。为了维

护社会秩序的稳定，法律基本不变。为了适应社会发展，法律需要修

改完善。澳门基本法的上述规定，指出了澳门法律需要完善的两个基

本因素，就是澳门的法律既有过时的原因，也有社会发展提出了新要

求的原因。

（一）澳门法律改革面临的问题

1.澳门原有法律在内容上需要本地化

澳门原有法律虽然在形式上完成了本地化，但有相当的内容尚

未实现本地化，继续延用原来葡国法律的规范与澳门实际情况有脱

节。所以，不仅要做到原有法律在形式上的本地化，更要实现内容上

7

8

同上注

同上注

6

的本地化。如，1999年9月制定的《澳门商法典》，在2000年4月

特区立法会就对其中的一些条文进行首次修改，随后修改了《商业登

记法》、《公证法典》的若干条文，以适应澳门的实际情况。

2.澳门社会急速发展，法律需要革新

澳门特别行政区成立以来，澳门的社会、经济、文化发生了很

大的变化，使得一部分法律不适应新的变化，需要通过修改来回应社

会的要求。如，旅游业的迅速发展，大量外资涌入澳门，尤其是

美资投入，使到澳门在经济方面的法律需要吸纳和引进国际方面的通

常规范，因而制定了新的业法律，并规范了中介人的行业行

为。再如，经济的高速发展，大量需要劳动力，由于澳门本身的人力

资源有限，需要引进外部劳动力，引发了本地劳工与外地劳工关系的

紧张，雇主与雇员关系的紧张，各方都要求对原有的劳动关系法进行

修改，以适应需要。

（二）澳门法律改革的计划和组织

1.法律改革的计划

面对社会的需要，特区政府通过以往的实践和经验总结，于

2007年6月制定了《澳门特别行政区2007—2009年度公共行政改革路

线图》，其中第五部分“针对改革及迫切社会问题而推出的法制建设

计划”，比较系统的规划了法律改革的工作，法律改革的重点集中在

经济民生方面，同时也兼顾民主政治发展方面，回应了澳门居民的关

心问题和社会长远发展的问题。

在行政法务范畴主要有：政治体制方面的立法会选举法、行政

长官选举法、法律与行政法规立法法；中央与特区关系方面的国家安

全法；公务人员制度方面的公务人员职程、领导和主管人员通则；廉

政建设方面的实施联合国反腐败公约、联合国打击跨国有组织犯罪公

约的细则性法规；民生方面的交通法规、楼花买卖登记制度、房地产

中介发牌监管制度、违法青少年教育制度；经济方面的商法典、商业

登记法典、物业登记法典、民事登记法典、民事诉讼法典；刑事方面

的刑法典和刑事诉讼法典。

在经济财政范畴主要有：劳资关系法、外地雇员法；社会保障

法；财政预算法；法；税务方面的法律。

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在保安范畴有；打击电脑犯罪法。

在社会文化范畴有：医疗事故法、疾病防治法；高等教育法、

教育管理法、文物保护法。

在运输工务范畴有：规范经济房屋和社会房屋法、楼宇管理

法；土地法及批地规范；旧区改造重建法。

2.法律改革计划的组织

政府在落实法律改革计划时，加强了组织工作。2005年3月，

经行政长官批示，政府专门设立了法律改革办公室，负责对重大法

典、主要法律制度及其它重要法规的检讨，行使法规草拟中央机制的

职能。它的主要职责是：编制有关法规草拟的研究及准备工作；拟备

法案及其它规范性文件的草案；联系及协调参与法规草拟工作的各公

共部门及实体；协助规划、跟进及评估用以完善法律制度的措施，收

集、处理及评估公共机关及部门的意见，以及由“法律改革咨询委员

会”从公众或相关专业人士收集的意见；有条理及系统地设立法律人

员的资料库及对之进行管理；以及属其总体职务范围内的其他工作。

此外，政府还设立了法律改革咨询委员会。法咨委的主要职责

是就立法项目的设定与否、立法取向、法规文本等向公众及专业人士

作出咨询，并且研究有关的咨询结果，以及就特区法制建设与社会的

发展提出意见。

（三）法律改革的进展与困难

经过特区政府和立法会的努力，社会各界的配合，法律改革计

划有了一定的进展。计划中的一些项目，有的已经立法会审议通过或

行政长官已制定行政法规，如，行政长官选举法，行政长官选举法，

立法会选举法，道路交通法，公务人员奖赏制度，保安部队人员职

程，青少年教育监管制度，劳动关系一般制度，教育发展基金制度，

免费教育津贴制度等。有的正在立法会审议中，如，领导及主管人员

通则，关于法律和行政法规的规定。有的已经完成草案，正在征询意

见中，如，公职人员职程制度，青少年刑事责任年龄，物业登记，楼

花买卖登记制度，商法典，医疗事故，传染病防治，规范经济房屋管

理，旧区重整法律制度。有的正在草拟中，如刑法典中的反腐败刑事

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责任，民事诉讼法典修改，财政预算纲要法，工业产权法律制度，规

范业制度，打击电脑犯罪，高等教育制度，文物保护法，等。

但是，法律改革也遇到了一些困难。

1.政府与民间对法律改革的内容、轻重缓急的顺序认识上有偏差

澳门社会近年来的急速发展，尤其是旅游业的迅猛增长，

带来了人力资源的紧张，交通压力的增大，房屋价格的上涨，日用消

费品涨价，土地资源的紧缺，社会财富分配的不均，贪污腐败的滋

生，导致公共财政支出浪费，公共工程批给的漏洞等问题，居民希望

能够及时加以解决。他们关注法律改革的项目是，完善土地批给制

度，建立公开公平进行公共工程招标制度，杜绝利益输送。完善社会

房屋和经济房屋制度，解决居者有其屋。完善劳工方面法律，保障本

地工人就业。完善文物保护法规，维护澳门世界历史文化遗产。完善

业法规，促进经济适度多元发展，兼顾中小企业的生存。完善城

市发展规划的法规，保障澳门有序、可持续地发展。完善公共行政和

公务人员制度，提高行政和公务人员的效率。完善选举制度，维护公

正、公平、廉洁的选举。对于澳门居民的法律改革诉求，政府的法律

改革计划，有的作出了积极地正面回应，有的还存在差距，引起了居

民的批评。所以，政府与民间还需要进一步地沟通，逐步取得法律改

革项目的共识，从而吸引居民的积极参与和合作。

2.有经验的立法人才比较短缺，影响了法律改革的进度

法律改革除了需要有解决社会问题的政治人才外，还需要具有

相当专业性的法律人才，因为法律必竟有其特殊的专业知识。由于澳

门在葡国管治下，本地法律教育从1988年开始，而且以葡文为教学

语言，培养人数极有限，且大部分进入了法院和检察院任职法官和检

察官。1993年后才有中文法律课程，虽然法律专业毕业的人数有所增

加，但毕业后从事法律工作的时间短，实践经验少，造成政府立法人

才不足，直接影响法律改革的进度。虽然政府这几年进行努力，建立

法律专业人员的资料库，加强立法人才的培训，提供立法的实践机

会，但在短期内还是难以适应法律改革的需求。

另外，立法需要法律理论的支撑，由于历史的原因和现实的条

件，从事澳门法学理论研究的学者数量少，学术成果不多，为立法提

供法律理论意见有限，或多或少对澳门法律改革产生不利的影响。所

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以，澳门特区应该加强法学教育，支持法学理论研究，为以后法律改

革提供理论基础。

3.居民参与的法律改革的意欲相对不足，建设性的意见和建议比

较缺乏，影响法律改革的质素

近年来，居民对参与公共事务的热情有所提高，也开始关注法

律的改革工作，但总体而言，发表意见，尤其是建设性的建议比较

少，导致政府在咨询意见期间，收集到的意见不多，讨论不够充分。

当法律制定后，反而引起居民的意见，影响了法律的执行和遵守。所

以，政府和居民需要共同努力，吸取教训，政府要重视搞好每一项法

律改革的咨询工作，居民也应该积极发表意见和建议，做到互动、配

合，达到共识。

（四）澳门法律改革的展望

1.法律改革有广泛的社会共识，将不断深化

无论是政府还是社会大众对法律的稳定和发展有基本的共同看

法。在历次政府的施政工作报告中，政府均提到要进行完善法律的工

作，也提出了法律修改的工作计划。而社会大众对政府的法律改革工

作不仅积极支持，而且寄予希望，两者的目标是一致。居民有不断的

要求，政府有坚持改革的决心。正因为有了这个共同的基础，今后的

法律改革将不断地深化下去。

2.法律改革经验的结累，有利于法律改革的顺利进行

经过前几年的立法实践，政府在草拟法律方面有了进步，立法

技术水平有了提升，从近来公开咨询的法律，如，保护国家安全的咨

询文本可见一斑。

在法律草案咨询意见方面，也在不断改进，形式多样，有通过

网络和报纸上征求意见，有定点向社团征求意见，也有不定向的邀请

社会人士发表意见，有采用立法原则文本征求意见，也有具体法案文

本征求意见，通俗的小册子与学术研讨会结合等方式，吸引居民和学

者关注法案的完善。

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在行政机关与立法机关之间就法案沟通方面，虽然还有待改

善，但引起了双方的重视，均有意愿探讨沟通的渠道和方法，将有利

于双方的配合，加速法律改革的进程。

3.法律改革的重点仍将是围绕社会经济和民生领域的法律法规进

行

2009年是澳门法律改革阶段性计划实施的关键一年，特区政府

将会按照法律改革计划，继续完成其中一些法律改革的项目，如，文

物保护法。但是，其中有些重大法典的修改项目需要较长的时间，将

会在2009年后继续进行，如，刑法典、刑事诉讼法典、商法典等。

然而，随着社会发展，法律改革还会增加新的项目。为了稳步地推进

法律改革，需要处理好以下两个问题。

第一，加强对澳门法律改革整体设想的研究，在制定法律改革

计划时，要做到统筹考虑，目标明确、中心主题突出、互相协调配

合，扭转缺乏统一指导下的各自局部改革，缺乏方向感、缺乏协调的

局面。首先要从社会需要出发，决定法律改革的项目，其次才考虑政

府部门管理需要取舍法律改革的项目，不能倒置。只有这样，法律改

革计划才能回应居民的诉求，得到居民的持续支持。

第二，今后一个时期的法律改革重点应将继续体现特区政府

“以民为本”的施政理念，就居民关注的经济、民生、司法效率等方

面法律法规进行改革。

经济领域方面，要完善业法律，这是澳门经济发展的命

脉，有规范、有秩序地发展，是可持续发展的基础。批地和公共工程

批给的公正、公平和廉洁是居民最为关注的焦点之一，也是建立公平

公正社会不可少的法律保障。劳动关系一般制度法律通过后，需要有

行政法规具体化给予实施，必须尽快制定相应的行政法规。

民生领域方面，简化各种行政手续，增加行政程序透明度，普

罗大众关心的社会房屋和经济房屋规章、社会保障法等法律法规需要

尽早完成修改。

司法领域方面，就是提高司法效率，加快结案率，及时维护居

民的合法权益。与此相关的司法诉讼程序，应该调整或适当简化。

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