论特别行政区与中央的关系

论特别行政区与中央的关系

——以香港特别行政区为例

内容摘要：中央与特别行政区政治体制之间既存在着天然的联系，又有显著的

差异。总体而言特别行政区和中央之间属于隶属与服从的关系。也就是说香港的

主权是属于中华人民共和国的，但是香港享有中国其他省市自治区所不享有的高

度自治权。并且这种权力是由全国人大赋予的。香港特别行政区在某些方面要服

从中央政府的管理。

关键词：香港特区政府中央政府隶属宪法特区基本法

香港特别行政区和澳门特别行政区是我国两个享有高度自治权

的地方行政区域。它与中央政府的关系不同于其他省市自治区。我认

为它是一种隶属与服从的关系，其在主权隶属于中央政府的同时享有

高度的自治权。由于香港更具有代表性在此就以香港为例来列举这种

关系。

香港自古以来就是中国的领土，一八四○年战争以后被英国

占领。一九八四年十二月十九日，中英两国政府签署了关于香港问题

的联合声明，确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对

香港行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。

为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到

香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据

中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按

照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和

政策。根据中华人民共和国宪法第三十一条规定：“国家在必要时得

设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人

民代表大会以法律规定。”全国人民代表大会特制定中华人民共和国

香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区仍然保留气资本主义制

度制度五十年不变，并且以此制定了香港特别行政区基本法，以保障

国家对香港的基本方针政策的实施。

香港、澳门特别行政区政治体制的建立，打破了我国“一国一制”

时期单一的政治体制模式，形成了一种中央统一制与地方行政区域多

元民主政治体制相结合的新型政治体制，我们把它称为“一国两制”

条件下的政治体制。在“一国两制”条件下，中央及大陆地区各省、

自治区、直辖市继续坚持人民代表大会制度，实行“议行合一”、“一

府两院”的政治体制；特别行政区实行以行政为主导，行政与立法互

相配合又互相制约，司法独立的政治体制。中央与特别行政区政治体

制之间既存在着天然的联系，又有显著的差异。总体而言我认为特别

行政区和中央之间属于隶属关系。也就是说香港的主权是属于中华人

民共和国的，但是香港享有中国其他省市自治区所不享有的高度自治

权。并且这种权力是由全国人大赋予的。香港特别行政区在某些方面

要服从中央政府的管理。

香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”特区基本

法第二条规定“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规

定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”

这都是中国其它省市自治区所没有的。

它与少数民民族区域自治制度有着本质的区别，其最大的区别就

体现在自治的程度上，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地

民族的政治、经济和化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的

自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表

大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备

案。也就是说民族自治并不具有立法权。而特区基本法第十七条规定

“香港特别行政区享有立法权。香港特别行政区的立法机关制定的

法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生

效。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基

本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符

合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，

可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发

回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规

定外，无溯及力。”二者比较我们就能发现特别行政区拥有立法权而

民族区域自治地方人大只具有制定法规的的权力。但是同时基本法第

十一条规定：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政

区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和

自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均

以本法的规定为依据。香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均

不得同本法相抵”由此可知香港的立法权与真正意义上的立法权是有

区别的，特区政府拥有立法权，但是特区制定法律还是需要通过全国

人大的审核，并且前提是其法律不得同基本法相抵，由此不难看出特

区政府和中央政府之间确实是隶属与服从的关系。香港特别行政区是

中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人

民政府。关于特别行政区政府与中央政府隶属与服从的关系我们还可

以从经济、军事和对外事务上来分析。

在经济上，基本法第六、七条规定：香港特别行政区依法保护私

有财产权。香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由

香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人

或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。保护私有

财产基于香港仍然实行资本主义制度。而关于资源属于国家所有的规

定则充分体现了国家拥有对香港的主权。香港政府对资源只是拥有管

理和使用的权力。香港特别行政区保持财政独立。香港特别行政区的

财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。中央人民政府不

在香港特别行政区征税。财政独立是香港高度自治的表现之一，香港

特别行政区实行独立的税收制度。香港特别行政区参照原在香港实行

的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。

同时为了保持香港国际金融中心的地位，基本法第一百一十条规定：

“香港特别行政区的货币金融制度由法律规定，香港特别行政区政府

自行制定货币金融政策，保障金融企业和金融市场的经营自由，并依

法进行管理和监督。”制定这些政策并不是放弃了对香港的治理，只

是这些政策的实施有利于香港政府因地制宜的发展经济，多年的实践

证明了当初一国两制的决策的正确性。

不得不提的是，近几年中国大陆的经济发展迅速，改革开放三十

年中国经济稳步增长并且成为了世界第二大经济体。在几次金融危机

中社会主义经济制度的优势体现得淋漓尽致。正是靠着内地的支持，

香港的经济才能不断发展。1997年爆发了亚洲金融风暴，正是靠着

中国政府的支持，香港才能安然度过。刚刚结束的世界金融危机，世

界上所有的资本主义国家都受到了极大的冲击，有些国家政府甚至已

经破产，而香港依靠着内地的支持在金融危机中得以保全。如今中国

内地成了香港的最大市场。两地的经济交流越来越深入，内地经济对

香港的影响力也越来越大。香港的经济发展已经离不开中央政府的支

持了。特别行政区政府与中央政府的隶属与服从关系还表现在对外交

问题的处理上。

在外交问题上“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的

外交事务。中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务。

中华人民共和国授权香港特别行政区依照特别行政区基本法规定自

行处理有关的对外事务。”在此我们不得不提“外交事务”和“对外

事务”的区别。外交事务是指一个国家在国际关系方面的活动，是指

国家以和平手段对外行使主权的活动，如参加国际组织和会议，跟别

的国家互派使节、进行谈判、签订条约和协定等。外交事务的行使主

体是主权国家。而对外事务则不同。它是指香港政府可以自行处理基

本法中规定的对外事务，且不是以主权国家的身份行使的。由此也可

知香港政府与中央政府是隶属与服从的关系。因此它行使对外事务是

有限制的。

而从军事上讲，中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。

香港特别行政区政府负责维持香港特别行政区的社会治安。中央人

民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区

的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求

驻军协助维持社会治安和救助灾害。驻军人员除须遵守全国性的法律

外，还须遵守香港特别行政区的法律。驻军费用由中央人民政府负担。

驻军不仅仅是为了保护香港特别行政区，同时也是一种宣誓主权的行

为。中国政府在香港驻军表明中华人民共和国对香港拥有领土主权。

也从一个侧面反映了特别行政区和中央政府的隶属和服从关系。

一国两制的伟大构想的提出，有效地解决了香港问题和澳门问

题。同时也给我们带来了新的挑战。特别行政区政府和中央政府的关

系能否处理好关系到一国两制的顺利实施。最初香港回归时很多人都

在考虑香港政府和中央政府之间究竟是什么关系，对高度自治也充满

了疑问，有人甚至认为一国两制是对社会主义制度的偏离，然而多年

的实践证明，一国两制在解决香港问题上取得了巨大的成功。十年过

去了，香港和内地的经济都实现了巨大的发展。

综上所述，不论在政治、经济还是军事方面都体现出香港特别行

政区政府与中央政府的隶属与服从的关系。特别行政区在经济，财政，

金融，以及立法等发面拥有高度的自治权，但港澳政府还是要接受中

央政府的领导和管理。高度自治并不是中央政府放弃了领导权和管理

权，这只是权力的下放，也有利于港澳地区的发展。甚至其在外交上

的权力也是有限制的，这种隶属与服从的关系可以说是一国两制构想

的产物，也是中国走有中国特社会主义道路上的一次伟大尝试。实

践证明保持这种关系可以促进内地和港澳地区的发展。鉴于此，我们

因该坚持一国两制的制度，同时加强港澳政府和中央政府的交流，特

别行政区政府应该坚持中央政府的领导，在自治权限内因地制宜的积

极处理自己的事务。而中央政府在制定有关港澳地区的外交和军事政

策时也应该充分听取港澳政府的意见，这样才能实现双赢。同时这种

和谐共赢的关系也为台湾问题的解决提供了范例。

参考书目：

《中华人民共和国宪法》中国法制出版社

《香港特别行政区基本法》中国法制出版社

《宪法学塞本理论》社会科学出版社,作者：张庆福