有关林业政策法规论文

有关林业政策法规论文

摘要：由于历史和自然的原因，我国森林资源总量不足，质量不高，破坏严重，林

业生产力发展水平仍然停留在较低的水平。该文详细阐述现行林业法律制度存在的一系列

问题，并且给出如何通过立法来促进林业发展的有效建议。

关键词：林业生态;林业生产;制度

一、我国林业生态建设的现状

森林是陆地生态系统的主体，是自然界最丰富、最稳定和最完善的碳贮库、基因库、

资源库、蓄水库和能源库，具有调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、改良土壤、

减少污染等多种功能，对改善生态状况，维持生态平衡，保护人类生存发展的“基本环境”

起着决定性和不可替代的作用。在各种生态系统中，森林生态系统对人类的影响最直接、

最重大，离开了森林的庇护，人类的生存与发展就会失去依托。

由于历史和自然的原因，我国森林资源总量不足，质量不高，破坏严重，林业生产力

发展水平仍然停留在较低的水平，经营管理粗放，体制转轨缓慢，林区社会发育程度不高，

生产关系仍然很不适应生产力发展的要求，与经济社会发展对林业的多种需求相比，与世

界林业发达国家相比，都存在着相当大的差距。尤其是水土流失尚未遏制，沙漠化面积有

增无减，湿地资源持续减少，野生动植物受威胁程度很高，生态环境建设成本越来越高，

生态产品严重匮乏，是我国经济与社会发展中一个十分薄弱的环节。

二、现行林业法律制度存在的主要问题

一促进造林绿化的制度不完备

现行林业法律制度中，对规范森林资源保护和管理的制度较多，刚性也较强;而规范

造林绿化的制度较少，且刚性较弱。《森林法》中“植树造林”一章仅有3条，只原则性

规定各级政府要制定植树造林规划、组织完成植树造林任务，提出了植树造林成果“谁造

谁有”的基本政策。整体上只提出了“应当干”，却没有规定“应干到什么样”，在法律

责任中也没有规定在造林绿化上“不干或干不好”承担什么法律责任。《森林法》的配套

法律法规，也多是森林资源保护管理方面的规范，尚没有造林绿化方面的专门规范。这对

依法推进植树造林，加快林业生态建设是十分不利的。

二森林生态效益补偿没有形成法制化

森林生态效益补偿基金筹集管理方面的法律制度不完善。一是补偿基金筹措机制不健

全，目前森林生态效益补偿基金的来源只有中央财政一途，对地方财政和以消耗生态产品

为主的企业如高排放的钢铁、水泥企业缴纳森林生态效益补偿基金没有约束性要求，致使

森林生态效益补偿基金筹措难，现有资金杯水车薪;二是补偿范围过窄，目前国家只对列

入国家重点防护林范围的森林给予一定的资金补助，这一部分森林只占全国生态公益林总

面积的不足三分之一，且补助标准过低，其他大部分生态公益林没有任何补偿。

三林木采伐管理制度过死

综合《森林法》《森林法实施办法》《林木采伐管理办法》等法律法规，对林木采伐

管理规定了3项制度，即采伐限额制度、木材生产计划制度、林木采伐许可证制度。但是

随着近些年林业经营主体多元化和商品林培育产业的发展，现行林木采伐管理的不区分商

品林和公益林一律实行严格限制的做法已明显不适应形势的要求，已成为被各方面批评最

多的领域。对经营主体投资营造的林木实行限制采伐的制度，是对其财产权益的严重侵犯，

也是对其投资林业建设积极性的打击。

三、措施建议

一建立森林生态效益补偿机制

建立森林生态效益补偿机制，是保护和建设生态公益林的一项根本措施。特别是全省

林业产权制度改革后，建立生态公益林补偿基金尤为迫切。各级政府必须根据《中华人民

共和国森林法》和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》中关于“建立森林生态效

益补偿基金”的有关规定和“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立森林生态

效益补偿机制。要通过多种渠道筹集生态公益林补偿资金，水电、旅游、矿山、水利等生

态效益的直接受益单位，应当从其经营收入中提取一定比例的资金，用于生态公益林的保

护、建设以及对生态公益林所有者的补偿。要建立健全生态环境损害经济赔偿制度，提高

生态补偿能力。

二严格林业执法，切实保护和管理好森林资源

保护森林资源是《中华人民共和国森林法》赋予各级政府的一项重要职责，也是林业

执法的主要内容。各级政府要建立健全领导干部保护森林资源目标责任制，加强森林资源

监管，对乱砍滥伐森林、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖珍稀野生植物的违法犯罪活动予以

坚决打击。要坚持并完善森林限额采伐制度，坚持凭证采伐、凭证运输和凭证经营加工木

竹，对无证采伐、非法运输、无证收购和无证经营加工木竹的违法行为，要坚决依法查处。

对破坏自然保护区和森林公园资源的违法行为要依法严惩。要加强对大树移植的管理，严

格控制大树运输出省。要加强森林植物检疫工作，严格防范外来危险性林业有害生物侵入

我省，防止省内危险性林业有害生物扩散。要落实森林防火行政领导负责制，加强野外火

源管理，强化森林火灾预防预警机制建设，积极预防森林火灾的发生。要切实加强林地保

护管理，与土地利用总体规划相衔接，制定林地利用总体规划，实行林地利用总量控制。

进行基础设施建设、开采矿产资源等，应当尽可能少占林地，确需征收、征用的，必须经

林业行政主管部门依法审核同意后，再按照土地管理的有关规定办理建设用地审批手续。

未经林业主管部门审核同意的，其审批无效，并应追究有关责任人的责任。

三改革和完善林木采伐管理制度

总的原则是按照分类经营、分类管理的思路，对不同类型森林的采伐做出不同的规定。

从地类上讲，应该放开对非林业用地上林木采伐的限制性管理;从林种上讲，应该放开对

商品林，包括用材林、经济林、薪炭林林木采伐的限制性管理。从行政审批和行政许可上

讲，应该将采伐审批权限大幅度下移，让县级林业主管部门和乡镇林业工作站有更大的权

力。

四建立完善森林资源流转制度

一是要将生态公益林的经营管理权纳入允许流转的范围，盘活生态公益林资源资产，

吸引更多社会投资主体参与生态林营造和管护;二是尽快出台森林、林木、林地所有权使

用公流转管理办法或条件，对流转各环节的规范做出具体规定，推进森林资源依法、有序

流转。三是出台措施推动各级政府加快森林资源流转平台建设，通过建立森林资源流转中

心和森林资产评估等社会中介服务机构，为各类主体开展林权交换提供有效服务，及时调

解各类林权纠纷，促进林业发展和社会和谐。

【摘要】本文重点探讨林业技术创新的政策支持机制，针对当前林业技术创新的现

状，探讨如何解决林业技术创新过程中的问题，弥补目前有关林业技术创新研究的不足，

保证林业技术创新的顺利进行，满足林权改革后林业企业的技术需求，达到林业可持续发

展的目的。

【关键词】政策支持;技术创新;林业

一、林业技术创新的分类

林业技术创新分为基础性研究和应用性研究。林业基础性研究追求的是对有关林学的

自然或社会的新认识，以发现新的林学规律和原理为目标，是为推进林业科学发展进行的

基础探索，基础性研究主要包括林木育种的分子基础研究、森林与水、森林与大气等森林

与环境之间的关系研究;荒漠化发生机理与综合治理优化模式研究等，一从这一方面来看，

基础性研究对林业企业或林农发展缺乏吸引力。林业应用研究是林业科研的主体，追求的

是对某些林学规律性的运用，以提出某种新的林业技术!技巧!方法为目标〔主要包括林木

遗传育种和良种选育技术，天然林保护与恢复技术，退耕还林等林业生态工程构建技术

等〕，但是林业应用研究的成果一般不能直接应用于具体的生产过程，尚有许多技术问题

和经济问题需要由进一步的技术开发来解决，大部分应用研究成果也不能直接投放市场，

这两种研究尽管有质的不同，但是无论哪种研究，它们都具有明确而统一的林业经济目标

和生态目标，林业技术创新的直接目标是为了获得经济目标最大化，但林业所不可替代的

生态环境功能决定了林业经济目标的实现必须服从于生态环境目标的实现，即林业技术创

新的经济目标与生态目标是统一的，而且是生态优先的，所以无沦是林业基础性研究还是

林业应用性研究均有明确统一的生态目标与经济目标。

二、林业创新目标

一转变林业经济增长方式

在我国现行的社会主义市场经济体制中，单凭资源式的粗放增长方式己经很难适应我

国现代化进程的要求，因此经济增长方式应该由粗放型向集约型转变，经济增长方式的转

变可以理解为把有限的资源，集中运用到效益高的地区、产业、企业、和产品上去;也可

以理解为用最少的投入获得尽可能多尽可能好的产出，归根结底，集约型经济增长方式的

本质，是在一定时空条件制约下，净盈利的最大化。无论从哪一个层面上来理解，经济集

约型增长的根本途径，或者说必由之路，只能是技术创新，在国民经济和社会发展中，林

业长期处于弱势地位，转变林业经济增长方式，调整林业经济结构，提升其产业层次和水

平成为中国林业面临的紧迫任务，我国林业经济结构不合理、产业素质低下、科技进步水

平低的状况十分突出，林业总产值占GDP的比重不足2%，一产质量低劣，二产非常薄弱，

三产不发达。资料表明，我国人工造林的良种使用率仅为20%美国已基本上己达到100%，

且林种树种单一;人造板加工业产品不尽合理，品种少且档次低;高档纸基本依赖进口，年

耗外汇30亿美元;1998年全国林业科技进步贡献率只有27.2%，远低于农业的40%，更低

于发达国家的60%的水平。面对林业发展中的这些问题，仅靠过去拼资源，拼劳动力的外

延式增长方式已难以为继，必须依靠发动一场新的林业科技革命，/加强技术创新，发展

高科技，实现产业化来解决。

二实现经济、社会和生态系统三者协调

林业技术创新，它是一种追求经济、社会和生态系统三方协调一致的技术创新系统，

一是协调社会需要与生态环境保护。林业技术创新在社会系统和生态系统间建立桥梁，使

得社会系统与生态系统得到协调发展，在满足人类各种基础需求的同时，能够进一步满足

人类的物质生活和精神生活。二是协调经济增长与生态系统的持续性"林业科技创新通过

合理的运用科学技术，努力保护林业生态系统的资源，尤其是对稀缺资源的数量和质量的

保护，在为林业经济系统的发展提供资源的同时，把现代林业技术对生态系统的胁迫或损

害降低到最低程度。三是协调林业经济增长与社会发展。因此，林业科技创新促使经济、

社会和生态之间形成一种互补的循环结构，在这种结构中，林业科技创新是关键手段，生

态系统的持续是基础，经济系统的持续是条件，社会系统的持续是目的。只有社会、经济

和生态系统在发展中实现了协同，才能更好地保证林业可持续发展目标的实现。

三、林业技术创新的政府支持的缺陷或不足

一技术推广政策缺少对技术接受者特点的考虑

不能否认林农可以从长期从事林业生产中总结出一套自主创新的经验，有利于促进林

业的发展，但这仅仅是针对小规模、小范围的林区而言的，且效果并不是十分显著。对于

我国基础设施差，生产生活成本高，方式原始，信息闭塞，采用粗放式经营的林区来说，

这只是杯水车薪，要想真正改善林业目前低水平的发展方式，提高林农的经济收益，从根

本上说，只有引进先进的科学技术，但是，高新技术的复杂性高，林农相!对来说，知识

水平低，吸收和应用技术知识的能力不强，因而在技术创新过程中，作为新技术的使用者

和推广者，存在着如何迅速掌握新技术，处理好同科技人员之间的沟通问题，同样，政府

部门也存在着如何推动新技术的使用者和推广者尽快地采用新技术的问题，即在技术推广

过程中缺少考虑林农本身的特点。

二缺乏激励林业科技人员深入林区的机制

首先，由于我国的林区多处于偏远的山区，林区基础设施落后，生产、生活成本高，

信息闭塞，使得大多数的林业科技人员从空间位移成本考虑，极少能够主动请愿支援偏远

山区推广技术创新工作;其次，由于绝大多数林农知识水平偏低，接受新技术、推广新技

术的效率不高，使得林农与林业科技人员之间在沟通上存在着一定的难度，即技术使用方

与技术供给方之间存在一时无法解决的矛盾，再加上政府对调动林业科技人员前往山区工

作的激励程度不到位，缺乏相关政策的有效指引，使得林业科技人员从机会成本的角度出

发，都选择留在大城市的科研院所，而不愿意到林业生产的第一线去。

四、建立林业技术创新过程的政策支持体系

一林业技术创新分类的政策支持林业技术创新，分为基础性研究和应用性研究。

基础性研究主要包括林业基础理论研究，生态环境保护技术研究等，有着较强的生态和社

会效益，应用性研究是指林业实用技术、商品林攻关技术等具有改进生产工艺流程、减少

运营成本、扩大市场容量、取得较大利润的技术研究，目前林业部门资金短缺，单纯依靠

财政支持己无法满足林业技术创新的资金需求，因而不论哪一类研究，政府的政策支持都

应放在诱导社会资金对林业技术创新的投入上，构建林业技术创新的社会资金投入的政策

支持体系，强化基础性研究投入，确保原始创新的供给，保证以企业为创新主体的全社会、

多渠道、多形式的科技投入体系。

二林业科技成果转化和产业化发展的政策支持

以往科研管理是从立项管理到鉴定验收，课题鉴定完了，科技人员就交差了，推广应

用是下一道工序的事，科研与推广缺少必然的联系，因为经费投入就给到鉴定，合同指标

就定到鉴定，因而改革现行的项目经费支持系统，确实保证林业科技成果转化和产业化发

展，就显得尤为必要。当前，我国林业科技成果产业化已具备了一定的基础，促进林业科

技成果产业化，必须进一步贯彻，经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建

设的战略方针，全面落实同志关于科学技术是第一生产力，发展高科技，实现产业

化等重要思想，推进林业科研体制创新和林业科技创新，以市场为导向，以经济效益为核

心，把资本与林业科技和市场紧密结合起来，对林业实行区域化的布局、专业化的生产、

一体化的经营、社会化的服务、企业化的管理，形成适应国家和社会对林业科技发展需求

的产业化运行机制。

三建立政府、企业分工合作的林业科技成果转化体系

在政府的培育下，积极推动林业企业参与林业技术的推广国家要实现林业科技成果的

产业化，单靠林业科研所以及政府林业推广机构的单兵作战是不够的，政府应当采取互促

互动的良吐发展方式，鼓励和支持企业，参与经营性林业技术的推广和服务，依靠企业的

支持，推进林业科技的整体发展，是市场经济条件下加快林业科技成果转化的必由之路。

政府要在与时俱进思想的指导下，帮助林业企业从立足长远出发，发挥自身的优势，制定

企业的发展规划，合理自身的定位，确定自身的发展目标，同时，林业科技企业不能忽视

市场的作用，要面向市场，认真研究市场，把握市场规律，把自身的优势与市场结合起来。

四建立林业技术创新风险分散的政策支持

由于林业周期长，加上技术创新的溢出效应如其他企业的模仿行为，使林业技术创新

存在较大风险，为了国民经济的发展和社会进步，政府就有义务从资金支持、保险制度、

中介服务等政策层次上来分散林业技术创新风险的政策支持系统，建立林业技术创新风险

投资市场，同时加强为林业技术创新服务的中介机构的建设为林业企业特别是广大中小林

业企业提供经营管理、技术、市场营销、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务。

感谢您的阅读，祝您生活愉快。