我国碳金融的发展现状和存在的问题

我国碳金融的发展现状和存在的问题

颜海轶;郁璇

【摘要】随着国际碳交易市场活跃程度的不断提高,碳金融作为碳交易的重要催化

剂,近年来得到了普遍关注,并逐渐形成了多层次的碳金融体系.碳金融为我国在保证

经济发展的同时,实现碳强度减排和低碳经济转型提供了路径选择.本文针对我国碳

金融发展所面临的问题进行了深刻剖析,并从法律法规体系、银行内控制度体系、

碳交易市场及其平台建设以及碳金融产品的开发等诸多方面提出了完善建议,以期

为我国碳金融的发展提供路径选择和创新思路.

【期刊名称】《华北金融》

【年(卷),期】2011(000)001

【总页数】4页(P18-21)

【关键词】碳金融;低碳经济;制度体系;产品创新

【作者】颜海轶;郁璇

【作者单位】国家开发银行天津市分行,天津市,300061;国家开发银行天津市分行,

天津市,300061

【正文语种】中文

【中图分类】F830.91

（一）相关法律政策体系

碳金融的实质是利用金融手段实现环境保护的目的，与此相关的法律政策可以分为

两大方面：

1.法律和政策依据。作为仅次于美国的排放大国，中国政府始终把节能减排、控制

温室气体排放作为经济社会可持续发展的重要内容和长远战略方针，并因此制定了

一系列的法律和政策性规定。我国政府先后颁布了《中华人民共和国清洁生产促

进法》、《中华人民共和国环境保护法》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、

《中国应对气候变化国家方案》、《中国清洁发展机制基金管理办法》等法律和规

范性文件，为节能减排和排放权交易提供了法律和政策依据。此外，《国民经济和

社会发展第十一个五年规划纲要》还规定了二氧化硫、化学需氧量等污染物的控制

指标和严格的排污许可证制度，为开展二氧化碳等温室气体的排放权交易奠定了坚

实的法律制度基础。

2.金融服务政策。我国早在1980年就制定了“开发与节约并重,近期把节约放在优

先地位”的能源发展方针,明确规定将节能作为我国一项长远的战略任务,将其纳入

到国民经济和社会发展计划中。为此，我国通过制定一系列的财政税收优惠政策、

金融贷款服务政策和节能奖金制度等激励措施推动减排。其中，金融贷款服务政策

有：

1981年,国家计委发布的《关于使用中国人民建设银行节能贷款有关事项的通知》

和《关于使用中国人民银行节能中短期专项贷款有关事项的通知》中规定对节能项

目实行优惠贷款利率；1984年，国家出台的《关于环境保护资金渠道的规定通知》

中明确提出环境保护资金来源的八个渠道，涉及到很多银行信贷方面的规定；

1995年，国家环保总局印发的《关于运用信贷政策促进环境保护工作的通知》和

中国人民银行发布的《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》中

明确要求各级金融部门在信贷工作中重视资源和环境保护，把生态保护和防治污染

作为信贷的主要考虑因素；对有利于保护和改善环境的产业和产品，金融机构要予

以积极贷款支持；1998年中国人民银行发布的《关于落实国务院确定的专项贷款

有关问题的通知》规定国家节能专项贷款由节能主管部门向商业银行推荐项目，银

行统筹安排专项资金，经项目评估后实施；2004年，国家发改委、中国人民银行

和银监会联合发布了《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合控制信贷风险

有关问题的通知》；2005年底，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保

护的决定》中规定对不符合国家产业政策和环保标准的企业停止放贷，为建立健全

有利于环保的信贷制度提供了有利支持；2007年6月国务院《节能减排综合性工

作方案》指出，国家鼓励和引导金融机构加大对节能技术改造项目的信贷支持，优

先为符合条件的节能项目提供直接融资服务；6月29日《中国人民银行关于改进

和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》强调国家金融机构将着重支持节能

技术创新和改造，加大基础产品和衍生产品的创新力度，多角度拓展节能环保企业

的筹资渠道，降低其筹资成本；同年7月，国家环保总局、中国人民银行和银监

会联合颁布的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》中提出了实施绿信

贷等具体要求；2008年1月，国家环保总局与世界银行国际金融公司（IFC）签

署合作协议，开展“赤道原则”标准研究与推广项目，计划推出针对污染减排重点

行业的“绿信贷”指南，使商业银行在审查信贷项目时能明确有关行业环保要求。

（二）我国碳金融的现有实践

1.清洁发展机制。目前，中国已经成为CDM的最大卖家,根据世界银行数据，截至

2009年底，中国CDM的交易份额已经扩大到72%，有学者估计该份额今年将达

到75%。预计到2012年，中国在联合国EB组织注册的CDM项目的二氧化碳减

排总量将达到15~20亿吨；排除价格波动和中介利润，按国家的最低限价是8欧

元/吨（可再生类项目为10欧元/吨）的平均市场价格来算，这些CDM项目将为

中国带来105~140亿美元的收入。

2.绿信贷。目前，国内的银行关于碳金融的实践主要集中在绿信贷领域。绿

信贷是指银行等金融机构依据国家的环境经济政策和产业政策，对研发、生产治污

设施，从事生态保护与建设，开发、利用能源，从事循环经济生产、绿制造和生

态农业的企业或机构提供贷款，扶持并实施优惠性的低利率，而对污染生产和污染

企业的新建项目投资贷款和流动资金进行贷款额度限制并实施惩罚性高利率的政策

手段。

2007年，《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》的颁布标志着“绿

信贷”这一经济手段全面进入到我国减排领域。江苏、浙江、河南、黑龙江、陕

西、山西、青海、深圳、宁波、沈阳、西安等多个省市的环保部门与所在地的金融

监管机构，联合出台了有关“绿信贷”的实施方案和具体细则。据不完全统计，

五家大型银行2007年共发放支持节能减排重点项目贷款1063.34亿元，支持节

能减排技术创新贷款38.78亿元，节能减排技改贷款209.41亿元，收回不符合国

家政策的企业贷款39.34亿元。

2006年兴业银行与IFC签署了《能效效率融资项目合作协议》（CHUEE），成为

我国首家推出能效贷款的银行，除了向节能减排企业提供融资支持外，还提供财务

顾问服务，并帮助企业挖掘碳交易机会，2008年10月31日，兴业银行宣布接受

赤道原则，成为首家中资赤道金融机构。

3.碳基金。目前，中国主要的碳基金包括中国清洁发展机制基金（CDM基金）和

绿碳基金。2007年3月，由财政部牵头、七部委共同运作的CDM基金开始正

式运营。CDM基金是由国务院批准建立的、兼顾政策性与开发性的，具有长期性、

公益性的开放式和不以营利为目的的国有独资基金，由世界银行、亚洲开发银行等

国际金融组织的赠款和合作资金、个人捐款、国家从清洁发展机制减排项目中获得

的一定比例的收益，CDM基金管理中心开展基金业务取得的运营收入以及国务院

批准的其他收入组成；由设在财政部的CDM基金管理中心进行管理；由国家发改

委、财政部、外交部和科技部等部委组成的审核理事会对CDM基金支持的项目进

行审核。

中国绿碳基金是在中国林业管理部门的倡导和组织下，以自愿参与为原则，由中

国石油天然气集团公司首先注入3亿元人民币，用于专门开展碳汇活动。由中国

绿碳基金投资的林木归属于农民所有，林木固定的二氧化碳将计入投资者的账户，

并在网上进行公布。绿碳基金设在中国绿化基金会下，作为一个专户进行管理。

国内很多银行在碳基金理财产品方面也进行了大胆尝试。2007年8月，中国银行

推出挂钩二氧化碳排放额度的基金。同年9月，深圳发展银行推出与二氧化碳排

放权挂钩的本外币理财产品，至2008年9月到期时人民币和美元产品分别实现了

7.345%与14.125%的收益。这些创新为客户提供了投资绿环保类金融产品的机

会,也为碳金融的发展提供了有力支持。

（一）缺乏碳金融的直接法律依据

纵观国际碳金融的成功实践，碳交易和碳金融的发展离不开法律制度的支持，我国

政府虽然已经签署了《议定书》，但目前并没有从立法上强制要求减排，而且减排

目标的落实还需要后续的额度分配、监测、考核、问责等配套政策支持。因此，只

有通过立法，在统一的社会规范和协调的法律体系下，通过构建碳排放的约束环境，

才能真正促进低碳经济的发展，使为低碳经济服务的碳金融有生存之本。

（二）缺乏专门的约束和激励政策

发展碳金融的主要目的是加强环境监管与信贷管理，实现资源消耗指标和碳排放指

标的金融化，从而实现低碳经济发展。但是，目前在我国环境保护法律体系中，尚

没有关于碳交易和碳金融的明确规定，法规政策中涉及银行义务的条款大多为建议

性质，缺乏对相关机构的基于法律保障的约束和激励机制，严重影响了企业加大环

保投入和银行开发低碳产品的积极性。因此，在实践中，部分地区尤其是欠发达地

区，“三高”企业和国家宏观调控产业大多为当地的税收大户和支柱产业，是银行

的主要客户和民间资本争夺市场的重要对象，导致环保严重违规企业的资金链难以

切断，弱化了信贷对污染企业的影响，加上地方保护主义盛行，对环保违规企业的

惩戒不到位，难以真正制约污染企业、鼓励节能环保企业。

（三）缺乏配套法规和实施细则

目前关于绿信贷的标准多为综合性、原则性的规定，缺少具体的指导目录和准入、

技术、排放、能源消耗和循环利用能力等标准，环保、健康、安全等绩效评价指南

等尚不完善，银行难以据此制定相关监管措施及实施细则。虽然赤道原则为银行提

供了很好的操作指南，但是赤道原则属于自愿性规范，不具有法律约束力，而且其

具有的巨大灵活性加大了操作中的不确定性和违规的可能性，大部分银行仍停留在

审查借款人或项目环境守法信息的初级阶段，尚未形成系统、规范的环境和社会风

险管理流程和制度，加大了银行风险识别和管理难度。

（四）产品单一

目前，我国碳金融产品主要限于CERs（经核证的减排量）、绿信贷和碳基金，

虽然我国是国际上CER的最大卖家，但是由于中国缺乏碳金融中介服务机构，致

使现有的项目几乎都依赖于国际碳基金或中间商。这些中介机构凭借其强大的资金

实力和技术优势，通过低价买入CDM的产品CERs，在国际碳交易市场上进行现

货或者各种衍生品的交易，获取丰厚的利润，使得中国再次成为世界金融工厂低端

链条中的一环，承担了为他人做嫁衣的角。此外，还造成中国CDM的注册率较

低，且主要集中在HFC-23等对我国可持续发展无益的项目类型。

虽然中国CDM基金和绿碳基金是在结合中国现状的基础上，将国际碳基金移植

到中国的有益尝试，但是无论从其资金来源还是资金用途方面都与国际碳基金相差

巨大，两者均不能直接进行碳减排指标的交易，这也是导致我国在碳交易市场仍然

处于比较被动的地位，无法真正发挥碳基金的引导和支持作用的主要原因。

（一）建立和完善现有的法律政策体系

1.进行碳减排的专门立法。我国应当将减排目标以法律形式予以明确，引入绿

GDP的评价体系，将环保指标纳入地方政府考核体系，规范地方政府行为，避免

地方保护主义对绿信贷的扭曲；并制定倾向于低碳信贷的激励政策，创造公平的

政策和市场环境鼓励银行等金融机构向低碳产业和企业倾斜，通过价格、税收、利

率和保险等经济手段鼓励企业建立一套长期有效的低碳发展机制。

2.完善配套法规建设，规范碳金融发展。第一，加快环境税、生态补偿、绿贸易、

环境污染责任保险等环境经济政策的研究步伐，以经济利益杠杆调节企业环境行为，

与碳金融政策形成合力；第二，建立与环保机构的协作机制。推进碳金融必须加强

各级政府及有关部门之间的协调合作，建设统一的信息沟通机制，降低信息取得成

本，提高信息的及时性、全面性和使用效果。环保部、人民银行、监管部门应继续

加强合作，引导和督促银行认真落实国家产业政策和环保政策，进一步完善环保征

信系统，构建信息交流与共享平台，完善信息沟通和共享机制；第三，加强碳金融

专业人才建设。碳金融业务不仅涉及市场交易、国际金融、投资咨询等金融专业知

识，还涉及许多碳专业技术内容，这就需要借鉴国外环境风险评估和管理的有利经

验，加强碳金融专业人才建设，培养碳金融领域的高素质团队。

（二）完善银行内控制度体系

1.制定与“赤道原则”配套的操作性规则。第一，出台“绿信贷”实施方案和具

体细则，加强制度约束的刚性和可操作性，使银行支持或约束企业影响环境的行为

建立在更严格的法律基础上；第二，建立初始环境评审制度、可持续发展政策、组

织结构及人员配置、项目融资交易的环境管理程序与标准、贷款合同管理制度、内

部信息和培训制度、外部报告制度、监督审查制度、纠正行动制度、磋商和同意制

度以及独立的问责制度；第三，根据国家的绿信贷指南，积极接受环保与监管部

门的窗口指导，不断优化和理顺企业环保信息的披露渠道，要求企业编制环境与社

会审查报告，提出规避环境影响的方法。

2.构建二维低碳信贷体系。一维是低碳企业的贷款，二维是CDM的CERs贷款，

两维体系可以相互促进，和谐共生。通过向CDM项目下CERs进行贷款，引进发

达国家节能减排技术和资金援助的同时，又可促进低碳企业对能源的高效利用和清

洁开发，真正实现可持续发展。同时，商业银行可以借助该体系创新碳金融产品，

研究开发碳基金以及证券化的金融衍生产品，寻求新的碳金融发展机遇。

（三）构建统一的碳交易市场和交易平台

碳金融与碳交易是分不开的，碳交易是碳金融发展的基石。虽然我国北京、上海和

天津也相继成立了排放权交易所，成为中国最早的碳交易平台，但目前还仅限于二

氧化硫、COD等排污权指标以及节能环保技术的转让交易，中国碳金融市场的建

设还远远落后于发达国家。因此，我国应加快对国际碳交易制度、交易规则和定价

规律的研究，尽快建立类似于欧盟排放交易机制下的碳交易市场和交易平台，为买

卖双方提供充分的供求信息，降低交易成本，实现公平合理定价。此外，还应当积

极推进人民币国际化进程，使人民币成为碳交易计价的主要结算货币，增加中国对

国际货币体系的发言权。

（四）建立以低碳基金为中心的碳金融体系

1.建立低碳引导基金和各种产业碳基金。作为碳交易市场的主体，碳基金对碳金融

市场的拓展发挥着举足轻重的作用。国际碳基金通过购买CER和转手交易，增加

了项目的资金融通能力，降低了资金风险，从而获得巨大收益。鉴于碳基金所发挥

的巨大资金杠杆效应和对CDM项目领域的引导作用，我国有必要借鉴国际碳基金

的经验，通过改革现有的中国CDM基金的运作模式，将其定位为低碳引导基金，

引导我国CDM项目的健康发展，使中国的碳基金能够逐渐参与到国际碳金融市场

中，为构建我国的碳交易市场奠定基础。

2.开发新型碳金融产品。一是实施排放权抵押贷款。排放权抵押贷款最早出现于

2008年浙江省嘉兴市，排放权许可证的抵押贷款按照交易额的70%予以授信并享

有在同等条件下更加优惠的利率。截至2010年4月14日，嘉兴银行排污权抵押

贷款客户总授信额达到3240万元，贷款额为1330万元。银行可以利用排放权抵

押贷款开发碳基金理财产品面向普通客户，将其闲散资金集中起来用于为具有良好

信用记录和发展潜力的企业的排放权提供融资，收益则来自于出售CERs取得的利

润，不仅可以有效解决中小企业融资难的困境，而且拓展了银行的业务范围，有利

于潜在客户的挖掘和培育。

二是提供可持续发展项目的投融资服务。为支持低碳经济发展，很多发达国家企业

开始转向对环境友好型项目，如环保技术、节能、水循环设施、垃圾填埋、环境管

理系统等以及再生能源项目，如风能、太阳能、潮汐能等的投资开发。据估计，其

中仅减排技术市场规模就近4000亿美元，无疑为银行业提供了广阔的信贷市场。

碳金融产品的特点是对环境融资产品的创新。环境融资项目一旦被开发成为环境融

资产品，银行业的信贷杠杆效应将进一步深化。具体而言，我国金融机构可以通过

与国际金融机构合作，通过融资租赁、BOT、现金杠杆、能源合同管理、设备供

应商买方信贷、设备供应商增产和公用事业服务商模式等方式对项目提供融资，针

对特定环境问题加大研发创新力度，不断推出新型环境融资产品，充分发挥杠杆效

应，为自身带来丰厚收益。

三是推行资产证券化。在美国，各种能产生未来稳定现金流的资产都被改造成为证

券化的基础资产，资产证券化已经作为一项重要的创新在金融领域发挥了重要的作

用。不论是碳排放权还是循环经济项目，都能直接或间接体现为会计效益，形成一

定现金流和资产池，而信托公司在资产证券化方面已积累了较为丰富的经验，可以

借助资产证券化技术，通过对现有的一些存量CDM项目打包，组建资产池，在金

融市场上发行资产支持证券，从而盘活现有的项目资产，提高企业的现金流，为继

续发展新能源项目提供资金支持。通过担保等手段的信用升级，为证券化产品提供

信用保证，有利于吸引社会投资基金。

四是发行政府集合绿债券。集合绿债券就是由一个机构作为牵头人，多家企业

捆绑在一起，采用统一冠名、分别负债、分别担保的模式发行。捆绑发行解决了中

小企业融资量小的问题，提高了债券整体信用级别、降低了发行利率和发行费用，

且由于发行规模较大，承销商积极性较高。CDM的主管机关可以将多个CDM项

目捆绑打包，发行CDM项目的集合绿债券，由地方财政进行再担保提高债券信

用级别，解决CDM面临的融资困难。

五是开发碳金融衍生品。由于碳交易客体的特殊性，在它产生之初就主要是以远期

的形式出现的，因此，在国际碳交易市场中，碳金融衍生品占据了绝对优势份额。

因此，随着我国碳交易市场的成熟，可以依托我国的碳交易平台，逐渐推出期权、

期货、互换、指数等基于CER的衍生品，降低我国碳交易市场的风险，同时实现

与国际碳金融市场的对接。

（责任编辑刘伯酉）