谈谈我国行政监督体系构成

谈谈我国行政监督体系的构成

作者：孔德旭

学校：天津广播电视大学

专业：行政管理

年级：14春本

学号：62

指导教师：

年月

目录

行政监督是行政管理的基本职能之一，也是国家机器正常运行的重要机

制。党的十六大报告提出要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有

效”的权力运行机制，从决策到执行等各方面构建完善的行政监督体系。目

前，我国已形成多层次、多角度的行政监督，但还很不完善。我国的行政监

督体制仍有待进一步完善。

一、行政监督的概述

内容提要：行政监督是行政管理的基本职能之一，也是国家机器正常运行的重要机制。党的十六大

报告提出要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，从决策到执行等各方

面构建完善的行政监督体系。目前，我国已形成多层次、多角度的行政监督，但还很不完善。我国的行

政监督体制仍有待进一步完善。

关键词：行政监督监督体系监督方式行政监督立法；改善措施

行政监督是行政管理活动的重要组成部分，是保证行政管理活动正常运行的必要手段，是实现行政

管理法制化的重要保证，是防止腐败的一项重要措施，也是保证法制统一、保障公民个人自由的需要。

经过行政改革，我国的行政监督机制已逐步趋于完善，但我们也应清醒地看到我国的行政监督机制仍存

在着一些薄弱环节，现阶段我国行政监督主体地位不高，缺乏独立性，监督体系缺乏合力，监督效能低，

监督法规不健全，缺乏可操作性，事后追惩性等，这既为行政监督的强化提出了明确的要求，也为其提

出了清晰的线索和方向，即理顺监督体制、健全行政监督体系。形成相对独立的行政监督主体，健全行

政监督的法律机制。

一、行政监督的概述

（一）行政监督的内涵

监督就是监察、督促，它的主要构成要素包括监督主体、监督客体和监督内容。在狭义上，行政监

督指国家机关、社会团体和个人对政府即国家机关及其工作人员所进行的约束、检查和督促。在广义上，

行政监督指行政监督的主体除了国家行政机关以外，还包括其它的国家机关、社会团体和个人。行政监

督是民主政治的本质特征，对于保证国家法律、法规的贯彻实施，促进政府机关及其工作人员的廉政，

提高政府的绩效，发挥着重大的保障作用。因此，研究我国当前行政监督中存在的一些缺陷和不足以及

完善的措施，显得尤为重要。

（二）行政监督的特点

行政管理的性质和特征，决定了行政监督具有以下特点:

1、监督主体的全民性；

2、监督内容的广泛性；

3、监督手段的多样性；

4、监督过程的及时性；

5、监督性质的法制性。

（三）行政监督的意义和作用

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行政监督能够促进依法行政，促进政府勤政廉政建设；行政监督能够提高行政效率，促进

行政体制和机制完善，提高政府的决策质量和政策能力；行政监督能够促进国家经济发展，能

够更好的承担起政府的经济职能，促进经济健康发展；行政监督能够促进国家民主政治的进步，

密切人民众与政府的关系；行政监督能够保障国家集体和公民的个人合法权益。

作用：预防作用、控制作用、补救作用、评价作用

二、我国的行政监督体系

（一）我国行政监督的基本特征

我国行政监督是指政党组织、国家机关和人民众等监督主体，对行政机关及其工作人员的行政管

理活动，是否符合国家和人民的利益，是否符合社会主义民主和法制原则所实施的监察和督导活动。我

国较完整的行政监督体制形成于20世纪80年代，现已初步建立了一套具有中国特的、较为完整的、呈

网络格局的行政监督体系。其基本特征如下：

1、行政监督主体的多元性。行政监督主体的多元性表现在国家机关、政党组织、社会团体、新闻

机构、公民等，都具有行政监督主体资格，体现了我国行政监督的人民主权原则。

2、行政监督内容的广泛性。行政机关及其工作人员在政治、经济、文化等领域的权力都应该受到

广泛监督，行政机关及其工作人员的职务行为、社会行为等都可以成为行政监督的内容。

3、行政监督行为的统一性。一方面共产党作为执政党，是行政监督的领导核心，统一协调、组织

各种监督力量，利于提高监督效能；另一方面，内部监督和外部监督相互结合，共同构成了我国行政监

督制度的整体。

（二）我国行政监督体系的分类

行政监督体系按不同的标准有不同的分类。按照主体分类：可分为权力机关的监督、司法机关的监

督、政党的监督、人民众的监督和社会舆论的监督、行政机关自身的监督。按照各监督主体同行政机

关的关系，可分为内部监督和外部监督。目前，我国已依据法律和宪法，初步建立起全面的行政监督体

系。我国的行政监督体系包括行政系统内部的监督和行政系统外部的监督。

1、内部监督体系。行政机关作为行政监督的一个特殊主体，它的监督行为主要包括以下四个方面。

（1）上级行政机关对下级行政机关的监督。

首先，国务院对全国的一切国家行政机关实行统一领导和监督。国务院是我国最高一级的国家行政

机关，它有权监督所有行政机关的行政管理工作。我国宪法规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各

委员会发布的不适当的命令、指示和规章”，“改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命

令”。国务院对各级国家行政机关的监督还可通过各种专业会议和工作报告制度的方式进行。

其次，各部、委和国务院直属机构有权对省、自治区、直辖市的对应部门实行监督。我国《地方各

级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受

人民政府统一领导，并且受国务院主管部门的领导或业务指导。”

再次，地方各级人民政府可以对自己的工作部门和下级人民政府以及设在本辖区内不属于自己管理

的国家机关实行监督。

（2）下级行政机关对上级行政机关的监督。

在我国的各级行政机关里，都实行民主集中制的原则。不仅上级行政机关可以监督下级行政机关，

下级机关也同样可以监督上级机关，向上级机关提出批评和建议，上级机关也必须虚心听取意见，并及

时根据这些意见调整自己的行为。

（3）互不隶属的行政机关之间的相互监督。

行政机关在国家行政管理过程中，互不隶属的行政机关也时常会发生业务上的联系，如发现对方的

行政行为中有失误、不当或者违法现象，就应及时加以监督指正，必要时，也可以向其上级行政机关甚

至最高国家行政机关反映汇报情况。

为了降低难度，教材的图示中并没有列举第二和第三个方面，教师了解即可。

（4）行政机关内部特别机构的监督。

国家机关为了某种需要，专门设立特别机构对行政机关的全部行政管理活动或部分行政管理活动实

行监督。

首先，行政监察机关的监督，是指国家行政机关内部设立的监察部门对其他行政机关和行政人员实

行的监督。国务院监察部、各级地方行政机关中的监察厅、局，是对国家行政实施全面监督的机构。我

国行政监察机关的任务主要有：检查监察对象执行国家政策、法律和政纪的情况；调查处理监察对象违

法乱纪的行为；受理监察对象不服行政处分的申诉及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉；按

照行政序列分别审议经国务院和地方人民政府任命的人员行政处分事项；等等。

其次，审计监督，是指国家审计机关根据国家的法律、制度、规定，依照一定的程序和方法，对政

府机关、国家金融机构和企事业单位的财务行为、经济活动进行检查、审核等监督活动。其目的是督促

和帮助将财务行政部门等的财经活动纳入国家法制的轨道，维护经济秩序，严肃财经纪律，纠正错误，

为打击经济违法犯罪活动提供事实依据。国务院审计署、地方各级人民政府的审计局，就是专门监督国

家行政机关进行财政经济管理的机构。审计监督的主要内容为：政府财政收支、预算外收支审计，财经

法纪审计，经济效益审计等。审计监督应遵循政策性、针对性、客观性、独立性等原则。

再次，法制部门的监督。各级政府的法制局承担审查、修改或者组织起草地方性法规、规章草案和

进一步完善行政执法监督检查、行政复议应诉、行政赔偿等政府法制工作，对政府法制工作进行监督、

指导、服务。

2007年9月13日，国家预防腐败局正式成立，直属国务院。国家预防腐败局属于行政系统内部监

督体系。其主要职责有三项：一是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；

二是协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作；三是负责预防腐

败的国际合作和国际援助。

应该说，我国行政机关的内部监督是最直接、最有效的监督。但内部监督也有一定的局限，特别是

自上而下的监督，实践中常常会遇到很大阻力和干扰。这就需要加强外部监督，以弥补内部监督的不足。

2、外部监督体系。它包括国家权力机关、政党的监督、司法机关、人民政协、社会与公民的监督。

（1）国家权力机关的监督。

国家权力机关的监督，即各级人民代表大会及其常务委员会对国家行政机关实施的监督。权力机关

监督的主要方式有：听取和审查政府的工作报告，审查和批准政府的国民经济和社会发展及执行情况的

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报告，以及国家预算和预算执行情况的报告；检查政府机关及其工作人员执行国家法律、法规和各项方

针政策的情况；审查政府制定颁布的行政法规、规章，撤销或改变政府发布的不当法规、规章、命令和

决议；对政府机关及其主要领导人提出询问和质询；视察、检查政府工作，办理众来信来访，接受人

民众对政府机关及其工作人员违法失职行为的控告，组织对特定问题的调查；选举、决定、罢免政府

机关的组成人员。

（2）政党的监督。

政党的监督，包括中国共产党和民主党派对政府的监督。中国共产党是中国的执政党，是中国特

社会主义事业的领导核心。党对政府的监督体现在通过党的各级组织对各级政府部门具体实施党的路线

方针政策和国家法律、法规的过程实行监督，推荐优秀党员干部担任政府重要职务，做宣传教育和思想

政治工作，通过各级党组织对政府中的党员的监督，通过党的各级纪律检查机构对政府中的党员干部进

行经常性的监督等。当前，党的监督发生了一些变化。从监督的内容看，党从重视监督行政执行向行政

决策延伸。党的十六大报告将行政决策与行政执行并列为监督内容，强调“建立决策失误责任追究制度，

健全纠错改正机制”。从监督对象看，从一般党员干部到高中级党政领导特别是主要负责人延伸。从监

督方法看，从比较重视思想政治纪律教育，强调干部自律向建立和完善各种制度与法律，实行监督机关

监督、制裁的他律相结合延伸。

各民主党派除了直接以本党派组织的名义对国家行政活动提出意见外，还通过参加各级政治协商会

议、审议政府工作报告、参加人民政府的参事室、对政府工作提出批评建议等形式对国家行政活动进行

监督。

（3）司法机关的监督。

我国司法监督的主体是人民法院和人民检察院，人民法院和人民检察院运用独立的审判权和检察权

监督行政权力。人民法院设立行政审判庭，通过审理选举案件、税收案件、不服行政处罚的申诉案件等

行政案件，审查国家行政机关及其工作人员的行为是否合法、失职和侵犯公民的权利，也可以通过审判

刑事或民事案件以监督国家行政机关依法行政。例如，我国的公安机关是行政机关的一个职能部门，检

察机关有权对公安机关的侦查案件进行侦查监督，如发现侦查过程中有违法情况时，通知公安机关纠正，

情节严重的，追究当事人的刑事责任。

检察机关有权对行政机关及其工作人员是否遵守宪法和法律、其行政活动是否符合宪法和法律实行

监督。我国各级检察院都设立法纪检察部门，通过检察国家行政机关及其工作人员的违法案件而实施行

政监督。检察院还设立经济检察部门，通过检察行政机关工作人员的贪污案、行贿受贿案、偷税抗税案

等，对行政活动实行有效的监督。

（4）人民政协的监督。

民主监督是人民政协的重要职能之一。人民政协的监督主要通过政协会议听取审议政府工作报告，

讨论国家的大政方针和各项重要工作，对政府工作提出意见和建议；人民政协还通过政协委员列席各级

人民代表大会或人大常委会的一些会议、视察政府工作等形式，对政府机关的工作和干部作风提出批评

和建议。

（5）社会与公民的监督。

社会团体的监督。社会团体主要指各级工会、共青团、妇联、青联以及各种协会等，其实施监督的

主要方式有：通过召开会议，或以口头、文字形式向有关行政机关提出要求、建议和批评，对某些行政

人员提出申诉、控告和检举等。

众自治性组织的监督。我国在基层普遍设立的居民委员会和村民委员会，是基层众性自治组织。

它们除了协助政府办理一些公益事业、调解众纠纷、维护社会治安之外，还要向人民政府反映众的

意见、要求。

人民众的直接监督。其基本方式是批评、建议、检举、控告和申诉。公民可以通过信访，即给政

府机关写信或要求面谈，表达自己的愿望，对政府工作或政府工作人员提出批评建议；各级国家机关都

有专人负责处理人民来信和接待人民来访的工作。公民也可以提出申诉，对损害自己权益的行政措施提

出复议、复查或重新处理的要求。公民还可以就自己所了解的行政机关工作人员的违法乱纪行为，向有

关部门提出控告或检举，要求对其依法进行处理。公民认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行

为侵犯其合法权益的，有权依法向人民法院提出诉讼。

社会舆论监督。舆论监督影响面广、震慑力强、迅速及时，一旦与其他监督机构相配合，将产生巨

大的效应。舆论监督是宪法赋予人民众的一项权利，也是人民众表达自己意志的重要形式。社会舆

论监督主要渠道是通过报纸、杂志、广播、电视等形式对行政权力的行使情况进行监督。

三、我国行政监督体制面临的主要问题

我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进

国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。但是，我国现行行政监督体制仍然不够

健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济

发展。具体来看，有以下几点。

（一）行政监督法制化程度低

行政监督立法是建立和完善行政监督体制的前提和保证。改革开放以来，在建立和完善社会主义市

场经济体制的过程中，我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批有关行政监

督方面的法律、法规，对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公起到了重要作用。但从实践来看，

我国监督权涉及的一些重要领域尚缺乏相应的法律规范：有关保证监督机构行使职权的法律法规尚不健

全，特别是对行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏可操作性的

规定。监督立法的这种滞后，直接导致了行政监督工作程序不严格、标准不细致、弹性因素强等问题的

产生，造成了监督的盲目性和主观随意性，极大地影响了行政监督工作的公正性和严肃性。

（二）专门监督机构缺乏应有的独立性

行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果主要取决于监督主体所拥有的地位和权

力。但从目前我国的实际情况来看，目前的专门监督机构（包括监察和审计部门）都处于附属地位而缺

乏必要的独立性，这种附属型的隶属关系，使专门监督机构在人、财、物等多个方面受制于监督客体，

监督人员往往屈从于长官意志，严重削弱了专门监督机构的独立性和权威性。而现阶段在我国的省、市、

县三级政权中，专门监督机构之一的行政监察部门与同级纪委实行的是合署办公模式，虽在一定程度上

使监察机关地位有所提高，有利于发挥党政联合监督的整体作用。但这种监督体制仍然存在较为突出的

问题，一方面，党的纪律监督得到了强化而行政监察职能却有弱化的趋势。目前的监察机关更多履行的

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主要是从事反腐败工作的办案职能，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面则监督不够。另

一方面，监督机构在同级党政机关领导下开展工作，同样没能走出监督主体依附于监督客体的模式，无

法显示其权威性和独立性，难以起到有力的监督作用。特别是对同级政府机关领导班子及其“一把手”

难以实行真正的监督。

（三）监督主体未能形成合力

我国目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体多，机构多，方式和渠道多，这是一个

优点，但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。近年来，在党中央直接领导下，我国

在事后监督特别是查办大案要案方面切实发挥了部门、地区之间密切配合的办案协调机制和整体合力。

但目前各种监督间的关系尚未理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权限、方式、程序、范围等

不够明确、具体等问题，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督

工作难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界

限不清的疑难案件，经常出现各监督部门互相推诿、扯皮，无人监督的状况，导致了监督机制弱化，削

弱了行政监督的整体效能。

（四）监督主体缺乏监督力度

在目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。人大及其常委会对国家行政机关的

监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，

因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。但目前，人大监督是法

律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄

弱环节。突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不

够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。

（五）监督人员素质影响监督效能

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，行政监督效能的高低，在很大程度上取决于

监督人员的素质。在我国这样一个非常重视“人情”的国度里，相当部分行政监督人员政治素质不高，

不注意坚持原则，不依法行政。在实际工作中，或因怕得罪人，或因外界干预而放弃监督；甚至在一些

重大原则问题上，也分不清是非界限。相当部分行政监督人员政策法规水平和业务水平较低，在相当大

的程度上降低了行政监督的效能。

四、完善我国行政监督的措施

针对我国在行政监督方面存在的问题，提出以下解决措施，确保在我国更好的完善行政监督机制：

（一）建立行政监督体系的协调机制

加强行政监督，促进政府机关廉政建设是一项宏大的社会系统工程。必须建立监督体系的协调机制，

使隶属于各系统的监督主体互相配合，协调一致，形成合力，才能充分发挥行政监督的整体功能，取得

良好的监督效果。具体来说应做好两方面工作：首先从加强监督立法入手，从法律上具体规范和明确各

监督主体的地位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等，建立监督主体之间以及监督主体

与客体之间的责任、利益、权利、义务相统一和相协调的关系，形成一个全方位、多层次、强有力的行

政监督体系网络。其次，要更好地加强各监督主体的整合，建议建立一些相应的联系制度，或增设一个

协调委员会之类的机构，对各个监督主体进行综合指导和协调，使它们在监督或办案过程中能互通情况

互相配合，形成有机整体，发挥整体效能。

（二）提高行政监督主体地位，确立相对独立的行政监督主体

如果行政监督的主体本身受制于行政机关，那么，再美好的行政监督构想也都是不切实际的幻想。

因此要加强立法，通过立法形式明确各监督主体的权限、职责、地位及活动范围、方式、程序等，惟有

如此，才能明确各主体之间及主客体之间的责任、权利和义务关系，才能建立起切实有效的责任追究制，

才能保证行政责任的正确实现和追究。否则，在出现“监督乏力”或“监督真空”时，监督主体的监督

责任难以落到实处。因此，监督主体如监察机关、审计机关应移出行政机关系统，转入国家权力机关系

统；法院体制的改革应当割断行政机关可以控制的各种权力关系等。

（三）重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化

行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础，只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积

极有效的行政监督提供基本的规范程序。长期以来，我国监督立法薄弱，尽管这几年也制定了一些如《行

政监察法》之类的法规条例。但从总体上讲，仍不能满足当前行政监督发展的实际需要。因此，行政监

督立法亟待加强，切实加强行政监督的法制化。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，

并把执法监督和守法监督作为重点。监督的方式是公开监督与秘密监督结合,专门机关监督与众监督

结合，教育与处罚结合。监督的具体手段可采用众举报、暗访、公开曝光等。同时要大力发挥人民法

院的作用。

（四）提高行政监督人员的素质，加强队伍自身建设

行政监督是通过行政监督人员的工作来实现的，要提高行政监督效能就必须提高行政监督人员的政

治素质，业务素质和道德素质，具体说就是要加强思想政治建设，通过学习理论和“三个代表”

重要思想来锻炼自己的党性，树立监督者必须接受监督的意识。同时还要加强纪检干部的素质和业务培

训，通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。有了高素质的监督队伍，监督

水平的提高就有了基础。

（五）建立监督方式的多元机制，完善行政监督法规

要不断研究和挖掘中国行政检察制度史上成功的经验和做法，继承和发扬革命战争年代和社会主义

建设时期优良的监督传统和作风，积极借鉴国外的经验，引进国外的先进的监督技术和手段，建立监督

机制的多员方式，大力推进电子政务，实行政务公开，完善行政监督法规，有效地实施预警性的事前监

督和跟踪性的事中监督，通过各种途径不断提高行政人员和行政监督人员的素质，使自律和他律有效结

合，形成有机的统一。

（六）健全舆论监督机制

舆论监督也是一种监督，它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力

和效应，对监督政府起了独特的作用。首先，加强新闻立法。一方面通过法律来规范新闻工作者的行为，

使他们能依法履行其职责。另一方面为舆论监督提供法律保障，保障新闻工作者的舆论监督权不受外界

侵犯。其次，完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制，把握好舆论监督的方向和尺度。舆论监督要以

法律为准绳，以政策为前提，以事实为依据。再次，完善新闻媒体的自律机制，要加强新闻工作者的职

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业道德建设，提高他们的舆论理论水平，同时舆论监督的权利也要受到监督制约，否则舆论监督权就会

被滥用。最后，要将舆论监督与其他监督方式相结合起来，舆论监督是行政监督的一种非权力型监督，

没有惩罚力和强制力，因此，要将非权力型监督与权力型监督相配合，才能达到监督的最佳效果。

五、总结

行政监督是国家民主与法制的重要内容，它对于保证国家法律、法规的正确贯彻实施，对于促进政

府机关及其工作人员勤政廉政，规范行政行为，提高行政效能以及保障行政相对人的合法权益，都有着

重要的意义。随着社会的发展，行政管理的范围不断拓展，行政权力也就不断扩大，健全和完善对行政

权力的监督与制约，显得更为必要，特别是我国正处于经济和社会的转型时期，传统的监督形式相对来

说显得力度不够，这就要求我们对行政监督体制进行改革和完善。

总之，完善我国现行行政监督机制，提高我国行政监督的监督能力，是进一步加强党的执政能力

建设的一个重要课题，是加强我国民主政治建设的迫切需要，也是进一步落实反腐工作的重要举措。我

国应立足于国情，健全行政监督法律法规，强化权力机制，完善社会监督机制，构建起适合我国的行政

监督制度，推动我国政府依法行政，民主行政，廉洁行政，为社会主义和谐社会的建立奠定坚实的基础。

参考文献：

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