上海市绿化管理局关于印发《2006年度绿化林业行政执法工作调研报告》的通知

上海市绿化管理局关于印发《2006年度绿化林业行政

执法工作调研报告》的通知

文章属性

•【制定机关】上海市绿化管理局

•【公布日期】2007.01.12

•【字号】沪绿[2007]0009号

•【施行日期】2007.01.12

•【效力等级】地方规范性文件

•【时效性】现行有效

•【主题分类】法制工作

正文

上海市绿化管理局关于印发《2006年度绿化林业行政执法工

作调研报告》的通知

（沪绿[2007]0009号）

各区县绿化林业管理部门、局相关直属单位：

为了进一步规范绿化林业行政执法工作，健全和完善行政执法体制，提高执法

水平，我局对各区县绿化林业管理部门行政执法工作进行了调研。现将《2006年

度绿化林业行政执法工作调研报告》印发给你单位，供在实际工作中参考。

特此通知。

2006年度绿化林业行政执法工作调研报告

为了进一步规范绿化林业行政执法工作，完善行政执法机制，提高行政执法水

平，推行依法行政，我局结合“白玉兰”杯考核要求，于2006年9月至10月对各

区县绿化林业管理部门的行政许可、行政处罚及投诉举报受理工作进行了专题调

研。

此次调研工作由市绿化局政策法规处牵头，会同局行政许可受理处、投诉举报

受理中心共同实施。调研主要是根据本局2005年底下发的《上海市绿化管理局关

于印发行政许可法律文书样式（试行）的通知》（沪绿[2005]252号）、《关于印

发〈上海市绿化管理局、上海市城市管理行政执法局关于绿化执法管理协同机制的

若干意见〉的通知》（沪绿[2006]89号）、《上海市绿化管理局关于印发〈上海

市绿化管理局（上海市林业局）行政许可工作程序〉的通知》（沪绿[2006]133

号）、《上海市绿化管理局关于印发〈上海市绿化管理局（上海市林业局）行政许

可监督检查办法〉的通知》等行政许可工作方面的规范性文件，有选择地抽取了金

山、青浦、虹口、杨浦、静安以及宝山等区绿化林业管理部门进行了实地调研，听

取了部门分管领导汇报，与具体经办人员进行了交流，检查了行政许可和处罚文

书。调研内容涉及对市局下发的行政许可工作程序、事后监管、绿化建设保证金以

及行政执法依据梳理工作的贯彻、实施情况，以及行政处罚的规范性、合法性，文

书制作的规范性，与城管协调机制的建立情况以及投诉举报受理情况等。

一、行政许可工作

1、推行政务公开，接受社会监督

各区县绿化林业部门能遵循公开、公正、透明的办事原则，在将行政职责、许

可事项、办事依据、程序、时限等内容公开上墙、制作告知单的同时，还通过区政

府、市或者区县绿化林业部门网站公开许可内容，大多数区已建立了网上申请、审

批的平台，并对审批结果实行网上公示、查询，有条件的区还配备了触摸式电脑，

达到了方便相对人，提高工作效率，接受社会监督的目的。

2、梳理许可依据，规范工作程序

各区县绿化林业部门根据《上海市绿化管理局关于绿化林业行政执法依据梳理

情况的通报》（沪绿[2005]253号）的规定，结合本区县行政执法工作实际和区法

制办的要求，对区县级的行政许可事项进行了梳理，并按照区法制办公告的许可实

施主体实施行政许可。

根据我局下发的《上海市绿化管理局（上海市林业局）行政许可工作程序》的

规定，结合行政执法依据的梳理和本部门工作实际，大多数区县均制定了行政许可

的工作程序，调整、设定了行政许可审查和决定的程序和制度，进一步明确了申

请、受理、审查、决定、时限以及监督等各环节的职责要求。在简化办事流程，提

高处置效率要求上，各区县部门也下了功夫，如“一联式”许可审查内流转单的有

效运作，个人紧急事项的人性化办理等，奉贤绿化部门还按照许可事项的难易程度

开始探索分级审核的工作模式。

3、落实绿化建设保证金的返还

根据我局《关于收缴绿化建设保证金实施细则》的规定，各区县对收取的绿化

建设保证金均已进行了集中清理，除通过电话催促领取外，还通过网络、报刊等媒

体进行公告。

4、健全事后事后监管制度

通过对各区县制定制度的了解和对法律文书的检查，大多区县对行政许可的事

后监管制定了相应的监管办法、公示制度等规章制度，制作了“事后检查表”、

“公示告知单”、“征求意见单”等操作性文本，明确了监管的人员和职责。有的

区通过巡查和不定期抽查实行过程监管，有的区设定了事前、事中、事后和回访的

全过程监管制度。在监管的方式上，一是通过网上信息公开引入社会监督的机制；

二是在实行综合执法的区，能将许可事项及时抄送城管部门，借助城管的力量，形

成相互监督的机制，加大事后监管的力度；三是针对林业、野生动物方面的难监管

的现状，通过签定承诺书，保证成活率，通过开展专项检查，清查许可行为的执行

情况。

5、法律文书制作基本规范

为保证法律文书制作的规范性和合法性，我局下发了行政许可法律文书格式，

要求各部门遵照执行。调研中了解，大多数区县能按照样式制作了相应的文书格

式，并对文书中的文字表述和立卷归档作了进一步规范。

二、行政处罚和投诉受理工作

1、绿化执法工作

（1）执法相继纳入综合执法，执法量较少

2006年以来，闵行、南汇等区绿化方面的行政处罚也已纳入或者正在纳入综

合执法范畴。从各区县绿化部门上报的材料和实地调研了解，在所保留的古树名木

和工程建设方面的执法监督职能中，各区县加强了日常管理和检查，行政处罚量非

常少，仅虹口区绿化管理局对建设设计图未按规定报送审核实施了一次行政处罚。

（2）与城管等部门建立协同机制，加强执法力度

为进一步加强绿化执法工作力度，我局与市城管执法局联合出台了《上海市绿

化管理局、上海市城市管理行政执法局关于绿化执法管理协同机制的若干意见》，

要求各区县绿化管理部门和城管执法部门按此要求加强绿化专业执法与综合执法之

间的联系沟通。根据实地调研和上报材料来看，普陀、虹口、杨浦、静安等区绿化

和城管部门之间，均在《若干意见》的基础上，进一步强化了绿化执法的组织领

导，细化了操作办法，明确了工作、时限要求及责任部门。通过一段时间的磨合，

双向告知、日常工作联系等制度执行情况较好，有的区与城管、市政等部门建立了

例会制度，有的区还参与了城管的日常巡视和绿化执法工作，保证了绿化违法案件

处理的效率和质量，努力形成齐抓共管、综合治理的工作格局。

2、林业执法工作

各区县林业站基本承担了区县农委的行政处罚职责，奉贤区、闵行区还配备了

专业的执法机构，故执法力量较强。在执法方式上，各区县多采取加强宣传和巡

视，加大道口的检查力度，联合公安、工商开展专项整治行动等。针对处罚相对人

多为个人，流动性较强，取证困难的特点，各区县实施当场处罚的简易程序较多，

野生动物的违法案件往往对物品予以没收，较难实施进一步处罚。

3、投诉受理工作

各区县均建立专门科室或者落实专人负责投诉受理工作，硬件设施基本到位，

能够及时处理各方转来的举报、投诉案件。根据局投诉中心下发的“公众热线”管

理办法的要求，各区县进一步规范投诉受理和处理制度，更新受理网络，认真梳

理、分析各类投诉和咨询。加强有关人员的培训，办事效率、工作作风、服务质量

得到明显提高。从投诉量来看，绿化方面的举报较多，且集中在居住区大树遮光挡

风、占绿停车等方面。

在投诉受理的制度建设方面，有的区还采取了事中监督、事后检查的方式保证

市民诉求得以落实，针对近期难以完成、反映较多的热点问题能耐心说明或上门沟

通。

三、存在问题和不足

1、行政许可工作有待进一步规范

市和区县绿化林业管理部门均制定了行政许可的工作程序，行政执法依据也已

进行了梳理，但在具体的操作执行中还未完全统一、规范。行政许可事项未按梳理

后的依据进行更改；文书格式多样，甚至有的区仍沿用原市园林局的许可文书版

本；文书中文字表述不尽规范，存在用词随意、界定模糊的现象；许可流程设置复

杂、时限规定不严密，职责不够清晰。

2、行政许可工作中与相关部门的协调有待进一步加强

绿化林业与市政重大工程矛盾较多，由于绿化林业部门与市政管理部门缺少沟

通联系，存在未经审批先行施工的现象，造成资金的浪费和工作的被动。

在建设项目配套绿化的验收工作中，相当一部分区与本区规划、房地等部门未

建立好协调机制。存在着绿化部门的验收可有可无的现象，或者市园林绿化工程管

理站的质量验收代替绿化管理部门进行竣工验收的现象。

3、事后监管的力度还不够

事后监管机制初步建立，但在具体的落实过程中存在形式化，注重书面文书完

整性的形式监管，而忽视了现场的实质性监管，超期、超范围、补救措施的未落实

等现象时有发生；对林木种子生产、经营许可证的办理还缺乏有效的监管机制，以

致于“办与不办一个样”。

4、绿化执法质量得不到保证

城管综合执法后绿化违法行为的查处力度大大削弱。虽然市区两级绿化部门与

城管部门建立协同机制，对沟通联系给予了制度保障，在许可事项的抄送、投诉举

报的双向告知等方面执行情况较好。但城管部门处罚不到位，对占用绿地“一罚了

事，不予恢复”的现象普遍存在。处置绿化违法行为的时效性也相对滞后，有些违

法行为不能得到及时、有效解决。

5、行政处罚法律文书制作水平有待提高

各区行政处罚法律文书格式多样，内容不统一，表述不规范，特别是绿化林业

文书格式的差异性较大，有些部门运用文书格式陈旧，已不符合目前的工作要求。

6、野生动物方面的执法难度较大

由于野生动物执法涉及面广，堵源头难，违法行为点多，量小、机动性强，各

区县林业管理部门虽倾注了大量的人力、物力，但执法成效不明显，违法行为还没

有得到有效遏制。

7、投诉受理处置有待进一步规范

各区县绿化林业部门受理、处置的机制还不够统一、规范，信息记录不完整，

信息化手段运用不够熟练。对满意率的统计口径不一致、计算方法不科学，存在片

面追求高满意率的现象。

8、执法人员素质有待进一步提高

目前执法人员还存在自身专业水平不高、业务不熟、执法程序不规范等问题。

在行政处罚案件中，执法人员对证据的收集不够重视，注重当事人的供述，而现场

笔录不够全面。此外，行政执法人员持有的执法证件更新不及时，个别区林业管理

部门还在使用管理范围为“农业管理”的执法证件。

四、工作要求

1、进一步规范行政许可程序，探索分级分类行政审批机制

各区县绿化林业部门应当严格按照梳理的行政执法依据，设定行政许可事项，

规范行政许可文书的格式和文字表述。针对流程复杂、职责不清、与便民利民要求

存在较大差距的现状，可依据行政事项的形式、内容及实际操作的难易轻重繁简程

度，按照从易到难、从简到繁、职责明确、责任清晰的原则，探索建立行政许可分

级分类管理工作的新机制。

2、加强与相关部门的沟通协调

要进一步深化与城管部门的协同机制，加强沟通联系，有效查处绿化违法行

为；加强与规划、房地、物业等相关部门的协调，弥补不足，化解矛盾。

3、加大行政许可事后监管力度

各区县绿化林业部门应当加强对事后监管重要性的认识，明确监管主体和程

序，对制定的各项监管制度应当保证落实并予以完善，对监管的盲点和难点问题应

当开展研究，即时整改。

4、加强培训，提高行政执法人员综合素质

市和区县绿化林业管理部门应当加强对行政许可、执法人员的法律、业务等相

关知识的培训，组织开展基本法、专业法、法律文书制作及专业技术方面的培训和

学习交流，保证行政执法工作规范、有序。

5、建立典型案例汇编，规范行政处罚工作

加强对典型案例的收集、汇编工作，对值得推广、借鉴或反省、警示的案例进

行分析、评估，制作参考样本，作为以后案件处理的模式，减少自由裁量权和处理

的随意性，提高案件的处置率。

二○○七年一月十二日