我国个人信用制度建设中的问题研究

我国个人信用制度建设中的问题研究

摘要：个人信用具有担保、理财、放大个人投资和消费的作用。我国的个人信用

制度建设刚起步,目前还存在许多问题，我们需从明确政府职能、建立个人信用

评估机制和失信惩罚机制入手,加快我国信用制度设。

关键词：个人信用制度;个人信用评估机制;征信;失信惩罚机制;联合征信数据库

信用是市场经济的基石，个人信用制度是成熟市场经济的重要表现。我国的个人

信用制度是从2007年7月1日全国首个关于个人信用的地方性法规’上海市个

人征信管理试行办法(颁布开始实施，为有效地防范和规避信用风险和稳定金融

秩序发挥了重要的作用。但我国目前的信用观念以及信用关系的发展还基本上停

留于社会道德的范畴，信用基础仍十分薄弱，信用制度发育程度低，信用缺失的

事件屡见不鲜，如企业信用的缺失!非法传销的泛滥都是因为个人信用状况的恶

化，同时也导致了个人消费信贷!助学贷款!银行卡的发放等个人金融业务难以展

开的主要原因。因此，完善的个人信用制度不仅可以规范金融秩序，而且能够更

好地激活个人消费信用!拉动我国消费市场，使我国的国民经济更快!更好地发

展。

一、我国个人信用制度的现状

(一)我国个人信用制度建设现状。

我国的个人信用制度建设虽然起步晚,但短短几年已取得了明显进展,主要表现

在以下几个方面。

1、个人信用制度建设有比较好的政策环境。中国人民银行于1999年3月颁布了

《关于开展个人消费信贷指导意见》,明确提出了“逐步建立个人消费贷款信用

中介制度”,“信用制度是个人消费信贷业务发展的重要条件”等建议。中共十

五届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展“十五”计划和2010

年远景目标的建议》确定了“建立法人对支付个人收人的申报制、个人收入申报

制和储蓄存款实名制”等个人收入管理制度、2000年4月1日,我国正式颁布实

行了《个人存款账户实名制规定》,该制度的推行成为建立我国个人基本账户和

个人信用资料库的基础。尤其值得一提的是,中国人民银行上海分行和上海市信

息办于2()00年2月联合印发了《上海市个人信用联合征信试点办法》,这是国

内

第一部联合征信的政策性管理办法,为联合征信

拟定了初步的法律框架。这一系列文件规定的

颁布对促进我国个人信用制度的建设和发展起

到了重要作用。

2、初步建立了个人信用中介机构,个人联合征信开始起步。我国已有一些信用中

介机构从事个人信用调查、评估业务,如大公国际资信评估有限公司、中诚信国

际资信评估有限公司、华安信用风险管理有限公司等。2000年7月1日,上海成

立了全国第一家专业性个人信用中介机构—上海资信有限公司,并正式开通了个

人信用联合征信服务系统,首批110万上海市民的个人信用信息数据已进入服务

系统的数据库。所谓个人信用联合征信,是指由第三方信用中介机构将分散在各

商业银行和社会有关方面的个人信用和信誉信息汇集起来,进行加工和存储,形

成个人信用档案信息数据库,为银行和社会有关方面系统了解个人的信用和信誉

状况提供服务。同年10月,大连、广州等市也相继建立了当地的个人信用服务中

介机构。这些资信公司通过有偿采集个人资信信息、向社会提供有偿服务、自收

自支模式的运作,基本形成了联合征信的框架如上海资信有限公司目前实现了银

行、通讯、公用事业等部门的联合征信,为我国建设个人信用联合征信体系和健

全个人信用制度积累了实践经验,协助商业银行有效地防范和规避金融风险、提

高放贷效率发挥了重要作用。

3、个人资信评估工作逐步开展,开始为银行贷款决策提供参考。各商业银行纷纷

利用所掌握的个人资信资料开展个人信用评级,把个人信用能力引人到信贷管理

中来。例如,中国建设银

行济南市分行出台了《个人信用等级评定办法》,将借款申请人的年龄、学历、

职业、家庭收人和家庭资产等信息资料汇集起来形成十大指标体系,对不同的指

标赋予不同的分值进行量化处理,从而对借款人的还款能力、资信状况进行综合

评价,最终将个人信用分为A、B、C、D四个等级,作为贷款的决策依据:另外,各

信用中介机构也都根据自己的评估指标体系确定了自己的评级标准厂)这些各具

特的个人信用评级方案,已经具备了一定的应用性,为统一的个人信用评估制

度提供了可行的选择。

二、我国个人信用制度建设中的问题

我国个人信用制度建设虽取得了一定的进展,但离系统化和规范化的目标还很远,

个人信用制度建设的进一步推进仍面临着不少问题与难点需要解决。

1、个人信用中介机构的运作不够规范。个人信用中介机构的规范化运作,是个人

信用制度重要的微观基础。虽然我国相继建立了几家个人信用中介机构,但无论

从影响还是规模上,还存在不少问题:首先,这些机构运作的外部关系尚未彻底理

顺,个人联合征信缺乏制度保障。信用中介机构建立初期,业务的开展一定程度上

得益于政府、央行和各家商业银行的支持与配合,但从长期稳定发展的角度考虑,

这种联系仍需加以明确,明确规定各机构在征信运作中的分工和职责,以保证信

用中介机构独立、透明、公正的性质。

以上海资信有限公司为例,其外部关系涉及三家主体:一是行业主管部门—中国

人民银行上海分行和上海市信息办;二是董事会,由上海市信息投资股份有限公

司、上海市信息中心、上海中汇金融外汇咨询有限公司、上海隶平实业有限公司

等投资商组成;三是理事会,包括最初参与联合征信系统的巧家商业银行、上海移

动通信、中国联通上海分公司、农信合作社等18家会员。主管部门用行政法规

进行指导和管理,董事会代表投资人利益,而理事会则是具有行业协会性质的议

事机构,负责协调与监管上海个人信用联合征信业务、但由于各主体的利益取向

不同,难免产生矛盾例如,政府部门看重个人信用联合征信的公益性和制度建设;

董事会期待着更多的投资回报,希望数据库的购买者越多越好;而理事会成员则

注重数据安全问题,对过多的商业行为持谨慎的态度,上海资信有限公司既要维

持正常的经营,又要顾及多方的目标和利益,运作起来难度较大。

其次,由于相关法律法规建设滞后,个人资信公司在征信业务的运作中,对个人合

法权益的保护尚未引起重视。目前,上海资信公司采集个人可透支信用卡信息及

贷款信息是直接从有关银行的信用部门登录的,但根据现行规定,个人信用档案

暂不对个人开放个人不能查阅自己的信用档案,其真实性和可靠性本人无法获知

作为这些信用活动的一方当事人,个人对这些信用信息的知情权没有得到有效确

认。除此之外,对有关部门及资信公司提供的个人资信信息失真等问题也没有做

出明确的规定,对个人合法权益的保护尚待加强。

最后,信用中介机构对征信产品的研究与开发和创新能力普遍不足。他们所能提

供的服务还仅处于信用报告的初级水平,信息查询品种单一,真正的信用评级业

务并没有开展,各家机构还不能出具独立的、供市场普遍接受的信用评估结论及

建议;个人资信信息整合、使用、修正的各项流程尚未建立,信用中介机构对征信

市场的细分和优化还没有通过产品开发付诸实践。

2、个人信用评估缺乏统一标准在个人信用制度建设中,个人征信数据源的内容、

个人信用报告的格式、个人资质认证、信用等级评估指标以及征信数据库建设、

信用管理软件开发等方面都涉及标准化问题我国个人信用评估虽已逐步开展起

来,但实际工作中仍有不尽人意之处。一方面,各家商业银行对个人信用的评估自

成体系,重复操作,相互之间难以衡量,各评估机构做出的评估结果大相径庭,可

比性不强,不于个人信用体系在全国范围内推广,也不利于与国际同行业接轨另

一方面,个人信用评估指标体系的设计存在不合理的地方。比如,根据中国建设银

行济南分行的《个人信用等级评定办法》,个人的基本情况占将近1/3的权重,

基本上没有个人资产和收支方面的指标,甚至没有个人信用状况的指标,这样做

出的评估结果很难反映个人的信用状况另外,现行的个人资信评估存在严重的歧

视倾向,如中国建设银行济南分行出台的《个人信用等级评定办法》在“性别”

这一指标中,女性信用的评分是2分,而男性信用的评分是1分,存在明显的性别

歧视。而根据美国《平等信用机会法》,“授信人不得因信用申请人的性别、婚

姻状况、种族、宗教信仰、年龄因素做出歧视性的授信决定”。总体来看,目前我

国缺少一整套经过科学设计、严密论证、权威度高、可推广使用的个人信用评估

程序和相应的评分模型,以保证个人信用评估的公开化、标准化和公平性。

三、规范和完善我国个人信用制度建设的政策建议

建立个人信用制度是一项非常庞大的系统工程,需要政府各部门、中央银行、商

业银行、个人信用中介机构的密切合作,从各方面来解决法律、制度、操作层面

的问题。

（一）建立完善的信用评估制度

个人信用评估体系的核心是由独立于市场之外的第三者,通过各种信用记录的收

集、分析和保证措施,为客户提供信用信息和信用交易服务。建设的初步设想如

下:

1.建立多种征信渠道,加快征信数据的开放与信用数据库的建立

征信首先要做的工作是,凡涉及个人信用的行业和部门,都必须建立起一套个人

信用记录。一方面,要鼓励信用中介机构注重自身信用数据库建设,另一方面,政

府有关部门要建立行业或部门的数据库,待条件成熟时,可将自建数据库中的部

分内容提供给信用中介机构或与信用中介机构共享。个人信用评估公司作为第三

方中介机构,通过某种形式与各方面建立起信息交换网络,建立庞大的数据库作

为个人信用资料的储存、提供平台。鉴于具体国情，目前可由政府投资建设和经

营征信数据库。随着时间的推移，政府要鼓励民间组织进入征信数据库的建设与

经营，并通过市场竞争机制不断完善征信数据库。为建立完备的数据库，要制定

科学、严谨的个人信用等级评估办法。个人信用等级评估要严格按照科学、独立

和“公开、公正、公平”的原则进行。2.建立个人信用管理系统

首先,“建立个人IC卡身份证信息查询体系。在社会公共意识还非常淡薄的环境

下,强制性执行IC卡身份证信息查询体系是非常必要的。例如,在首次开设新的

银行帐户、办理工商营业执照、企业应聘新的员工等必须使用个人身份证信息查

询体系,查询个人信息状况”。其次,个人信用评估体系必须与身份证信息数据库

结合起来,如果违背个人信用规章制度,应将此纪录保留在个人身份证信息查询

系统内,一定年限后方可撤消,形成警慑作用。

3、建立健全的个人信用行业组织、中介机构社会信用体系比较完善的国家都有

个人信用管理的行业组织,如美国有信用管理协会、信用报告协会、美国收账协

会等。我国在个人信用制度建立的过程中,也应充分发挥个人信用管理协会的作

用,开展个人信用管理与应用研究,提出立法建议或接受委托研究立法,提出有关

个人信用管理法律草案,制订个人征信行业规划、从业标准以及行业的各种规章

制度,建立科学的个人信用评价标准,协调行业与政府及各方面的关系,促进行业

自律,加强行业从业人员的培训。

（二）尽快建立相关法律,规范个人信用制度

2002年1月，《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》正式实施，深圳市由

此成为我国第一个为个人信用立法的城市。从我国个人信用的法制化程度来看，

我国对个人信用制度的立法工作仍停留在地方性法规和规章这样一个较低的效

力层面上，尚未制定出一部全国性的法律。由于缺乏全国性法律法规的支持，导

致我国信用信息开放程度低，信用机构无法获得信用信息。尤其是存在于政府部

门的信用信息，被与“国家安全”、“公共安全”等纠缠在一起，信用专业机构无

法获得可以公开开放以及能够通过正规方式和渠道获得的信用信息。如何建立与

完善信用制度，迫切需要一部全国性的法律,对信用制度所涉及的各种社会关系

进行全面规划和调整。欧、美等发达国家在个人信用方面的立法起步早，基本达

到了规范化、规模化的程度。相比之下，我国在个人信用的立法环境与立法技术

方面都显得不够成熟。我们认为，可以出台一部专门的信用制度管理基本法，同

时修改现行法律法规中关于个人信用制度的相关规定，使其协调统一，并改革完

善与个人信用有关的配套制度。我国个人信用制度法制化的建立和完善可具体表

现为三点

第一，制定一部信用制度管理的核心法规，主要内容包括：①对信用的基本概念、

基本性质、内容和适用范围等方面做出明确界定；②对信用服务这一特殊行业的

发展作出规划；③对个人、企业、信用中介机构、行业协会和政府部门相应的法

律关系和权利义务做出规定；④对依据信用原则而发生的商业信用、银行信用等

不同经济行为做出明确规定；⑤确立国家信用管理体制框架的法律规范；⑥对违

反信用法律原则的违法行为规定具体的法律责任。第二，修改现行法律法规，使

现行法律法规中与个人信用制度相冲突的部分得到协调和统一。这些法律法规主

要涉及《民法通则》、《商业银行法》、《担保法》、《档案法》、《保密法》、《刑法》、

《反不正当竞争法》。第三，改革和完善与个人信用相关的配套制度。具体表现

为：进一步完善个人储蓄存款实名制度，实现全国银行间联网，实现个人资料信

息共享；建立个人财产申报制度和个人基本账户制度，推行个人支票、信用卡等

新型结算工具，完善个人债权债务管理等；建立个人破产制度，允许个人在一定

条件下进入破产程序，豁免其剩余债务，保障个人信用制度良好运行。另外，还

应该建立个人信用担保、保险制度，完善社会保障制度、住房制度、医疗制度等

相关配套制度。这些配套制度的完善是个人信用法制化申请人。

三)依托联合征信数据库,建立失信惩罚机制

根据个人信用制度试点工作经验看,适用于失信惩罚机制的征信数据库的数据采

集工作,最好是采用联合征信平台形式,它具有以下优点:

1.公正性。通过联合征信数据平台,能够大幅度提高征信数据的采集量,有助于对

失信者的信用价值进行判断或量化评级。

2.信息完整性。大型联合征信平台,可以同时向若干“黑名单”公示系统提供数

据支持。

3.经济性。政府政策支持的联合征信形式会明显降低采集征信数据的成本,从总

体上减少设备投入。

4.合理性。从信息源角度看,可避免“黑名单”漫天飞的严重后果,有效减少不同

征信机构对个人信用价值评价所产生的差异。

5.多功能性。对于一地的社会信用体系,联合征信平台不仅支持失信惩罚机制的

运行,还可以具有支持企业征信系统、个人征信系统、征信服务体系等多种功能。

如果某地政府有计划地建立当地的社会信用小体系,采用联合征信平台形式就具

备了基本条件,余下的工作只是制订合理的使用或资源共享规则。

失信惩罚机制必须具备可操作性,最重要的环节是允许运营联合征信平台的机构

能够采集到失信个人的不良记录,通过政府渠道和征信机构,合法地公示给有需

要的授信机构。“最常被采用的`黑名单'方法,就是将个人的失信记录正确地列入

`黑名单',向全社会乃至全世界进行`公示'。市场要求制作`黑名单'的征信机构,

向所有的授信机构提供多种渠道、方便、快捷、价格低廉的查询。任何征信机构

都有权力制作`黑名单',但原则是基于事实,最好只记录失信事件,不做任何分析

和评价。不论谁制作和运营联合征信平台,都应该取得有监管功能的政府部门的

合作和指导。征信机构还可以把个人信用记录很好的人列入`红名单',并向被列

在`红名单'上的个人倾斜。各类授信人也可以考虑给`红名单'上的个人以各种优

惠和奖励,降低守信者使用信用工具的成本”。

失信惩罚机制会对失信的个人进行经济性的打击,所以失信惩罚机制设计的各项

措施要在法理上可行。既然是一种建立在法律基础上的惩罚机制,就要根据应达

到的效果,解决好惩罚的方式、执法的各种措施、“量刑”的尺度。失信惩罚机制

的“量刑”是基于对大众进行震慑和教育而设计的,同时,要在失信者付出惨痛代

价后,给予失信者改过的机会。政府要指定专门的部门接受被处罚者的申诉,要求

征信机构配合,制订限期复核有争议记录的制度。对于确有失信行为的个人,申诉

受理窗口也要起到教育功能,辅导失信者重建信用。在社会信用体系建设中,政府

要按市场规律启动失信惩罚机制,推动专业征信机构的发展。统一的政府行业管

理部门既是失信惩罚机制运转的推动者,又是监督者,而专业征信中介机构是法

律法规约束下的执法工具。个人信用制度是整个社会信用制度的重要内容,没有

个人信用制度,市场经济便失去了坚实基石,就会残缺不全。因此,借鉴国外个人

信用制度成熟经验,结合国内实际,及时建立具有中国特的个人信用制度,有利

于提高个人的信用意识,提高全社会的信用程度,从而加快市场经济体制的建设。

参考文献：

[1]朱海燕.谈我国个人信用制度建设问题.[J].山东工商学院学报，2013，

（1）

[2]赵怀勇.我国个人信用制度建设的现状、问题与政策建议.[J].经济研

究参考，2002，（17）

[3]韩江峰.美国构建个人信用制度的经验与借鉴.[J].长春工业大学学报

(社会科学版),2005,(9)

[4]孙波.建立和健全我国个人信用制度的构想.[J].政策研

究,2002,(12)

[5]吴君茂，张钢成.我国个人信用制度的法制化建设.[J].发展探

究,2006,(05)

[6]管敏.对我国个人信用制度建设的研究.[J].沿海企业与科

技,2009,(11)

[7]江海.个人信用制度建设现状与对策探讨.[J].实践与思考，2004，

（09）

[8]孙裕君.建立我国个人信用制度的几点思考.[J].东北师大学

报,2003,(05)

[9]刘浩.我国个人信用制度建设中的问题与对策.[J].华中农业大学学

报(社会科学版),2003,(01)

[10]宋兴胜.关于构建我国个人信用制度的思考.[J].河南商业高等专科

学校学报,2006,(03)