经济管理
值班律师制度困境及完善建议
李玉恒
(四川大学，四川，成都610207)
摘要：值班律师制度作为我国解决刑事案件律师辩护全覆盖问题的一项重要法律制度，自从移植试点后一直被寄予厚
望。但由于我国辩护体系的不完善、值班律师诉讼权利缺失、配套保障措施不完善等，值班律师在运行过程中出现水
土不服的现象，无法发挥预期作用，运行效果不理想。
关键词：值班律师；法律援助；权利保障；制度完善
在刑事诉讼语境下，值班律师制度一般是指，不区分被
追诉人的经济状况和案件类型等，一律由国家财政出资，
指派律师及时、便捷地为被追诉人提供免费法律咨询及其
他相关法律帮助的法律援助制度。[1]
值班律师制度起源于英国，设立的目的是为了解决刑事
诉讼律师辩护全覆盖的“最初一公里”的问题，旨在解决
被追诉人被突发性的讯问或者采取强制措施时，无法在第
一时间委托辩护律师或者获得指定辩护律师的帮助。我国
值班律师制度实践起始于2006年在河南省焦作市修武县进
行的“法律援助值班律师制度”试点工作，后逐步推广至
全国，值班律师制度在司法实践中得到认可与推广。新一
轮的司法改革要求刑事案件律师辩护全覆盖以及认罪认罚
从宽制度的试点以及施行，值班律师制度迎来了新的发展
机遇。但值班律师制度承载的巨大作用与值班律师被赋予
的律师权利并不相匹配以及值班律师保障制度的不完善导
致值班律师在参与认罪认罚从宽案件中无法发挥其预期作
用，运行效果不如人意。
一、值班律师制度困境
1.值班律师权利缺位
责任的背后是权利的支撑。值班律师为被追诉人提供法
律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对量刑建议
提出意见、见证被追诉人签署认罪认罚具结书等法律帮助
的前提是值班律师通过会见被追诉人、阅卷了解案件基本
事实与证据。
但是，在法典层面，值班律师既没有会见权，也没有阅
卷权，更没有调查核实证据权和申请公安司法机关收集证
据的权利。值班律师的诉讼行为（权利）具有浓厚的被动
彩。[2]会见权方面，《刑事诉讼法》第36条第2款规
定:“人民法院、人民检察院、看守所应当告知犯罪嫌疑
人、被告人有权约见值班律师，并未犯罪嫌疑人、被告人
约见值班律师提供便利。”从条文字面含义来看，值班律
师并无主动会见被追诉人的权利，而是由被追诉人主动约
见。在约见制度下，值班律师无法根据案件情况择机当面
向被追诉人了解案情，值班律师陷入被动的情形。至于阅
卷权部分，《刑事诉讼法》并未赋予值班律师阅卷权，只
是规定检察机关应当听取值班律师的意见，为值班律师了
解案情提供必要的便利。由此可见，值班律师并无阅卷
权，且检察机关为值班律师了解案情提供必要便利的描述
过于模糊，值班律师了解案情的程度完全取决于检察机关
的配合程度，无法确保值班律师能完整的获悉案件全部情
况。
可喜的是，两高三部颁布的规范性文件《关于适用认罪
认罚从宽制度的指导意见》已经明确值班律师可以会见被
追诉人并在检察机关对案件审查起诉之日起，可以查阅案
件材料，这为《刑事诉讼法》写入值班律师享有阅卷权与
会见权奠定了基础。但值班律师的会见权与阅卷权如何具
体化实现以及实现路径，看守所、检察机关和法院等部门
的职责仍有待研究和发展，值班律师有效实现上述权利仍
然堪忧。
2.值班律师形式化
值班律师形式化主要体现在两个方面：第一，值班律师
无法介入对被告人诉讼权利存在重大影响的诉讼环节。例
如，在认罪认罚从宽案件中，值班律师需要保障被追诉人
认罪认罚的自愿性，但值班律师介入认罪认罚从宽案件的
时间点却是被告人认罪认罚之后。值班律师无法在被追诉
人第一次讯问或者采取强制措施时介入案件，确保被追述
人再充分了解认罪认罚从宽制度后认罪认罚。反而只能在
被追诉人认罪认罚之后，通过事后参与的形式，对被追诉
人认罪认罚的自愿性进行事后审查。第二，虽然现行法律
规定了在某些诉讼环节办案机关需要听取值班律师的意
见，但是并未规定不听取值班律师意见的程序性法律后
果。形式上看似赋予了值班律师参与权，值班律师貌似参
与了整个程序，但由于未规定不听取的值班律师意见的法
律后果，是否听取以及听取后是否采纳值班律师的意见完
全取决于办案机关，值班律师实质上并没有不容否定的参
与权，值班律师参与表现形式化。
3.值班律师配套措施不健全
任何制度的有效运行都离不开配套的保障，值班律师制
度也不例外。目前值班律师制度的具体操作模式还处于摸
索。
首先，值班律师制度缺乏财政经费保障。相关数据显
示，对于部分值班律师而言，一天之中可能会处理几件甚
至挤时间的案件，而各地对值班律师的补贴水平相当低，
部分地区值班律师一天的补贴是150元。[3]任务量与收入
的失衡，会打击值班律师的积极性，可能会造成值班律师
在工作中消极怠工，不积极履行职责，导致法律帮助效果
不尽人意。
其次，值班律师管理与培训机制不独立。实践中，值班
律师与传统法律援助律师由法律援助机构同一部门进行管
理。具体表现在以下两个方面：一，值班律师与传统法律
援助律师共用同一律师名单库，容易导致值班律师与传统
法律援助律师工作内容界限不明，发生混同。[4]二、值班
律师与传统法律援助律师共同进行业务培训，内容缺乏针
对性，培训难以发挥实质作用。
最后，值班律师考核监督不完善。《关于开展法律援助
值班律师工作的意见》第七条第二款简单规定了法律援助
机构向律师协会通报值班律师履责情况的义务，以及律师
协会应将此情况纳入年度考核及律师诚信服务记录的义
务，但考评缺乏具体、详尽的可操作规定，考核涉及的具
体内容不详，考核的评价标准不明确等使得值班律师的工
作质量和效果难以得到有效的监督与审查。
二、值班律师制度完善建议
1.充实值班律师的诉讼权利
如前所述《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》已
经明确值班律师拥有律师会见权与阅卷权。为落实值班律
师的上述权利，仍需亟待解决以下几个问题：一、明确看
守所、检察院、法院的职责。虽然《关于适用认罪认罚从
宽制度的指导意见》明确了可以会见被追诉人以及阅卷，
但只是笼统的规定看守所、检察院、法院应当为值班律师
提供便利，并未详细规定会见及阅卷的程序、手续以及其
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