前言
行政赔偿是我国国家赔偿制度的重要组成部分。赔偿范围的大小是衡
量一个国家民主法制进程的一个尺度。我国《国家赔偿法》虽对行政侵权
的赔偿范围作了界定，但对某些特殊的侵权行为如抽象行政行为、内部行
政行为、行政机关终局裁决等行为造成的损害是否赔偿有的没有规定，有
的规定不明确。这给审判实践带来一些困难和问题。对这些行为造成的损
害，如果赔偿，似乎法律依据不足，实践中操作起来也无从遵循；如果不
赔偿，这些行为给管理相对人造成的损害又是实实在在存在的，有的甚至
比有法律规定的行为造成的损害更严重、更剧烈。一些学者和司法人员对
行政赔偿中的这些问题进行过一些研究和探讨，但还没有较统一的认识。
本文拟从行政侵权赔偿责任入手，对行政侵权赔偿责任的主要承担方式—
—行政赔偿的范围，包括侵权行为范围和损害范围，从理论和实践上加以
论述并提出将某些特殊侵权行为造成的损害纳入到行政赔偿中来的构想，
以期能为立法者提供一些理论和实践上的依据，使之能尽快做些补充立法，
来解决实践中一些问题。
一.行政侵权赔偿责任概述
（一）行政侵权赔偿责任的概念、性质、特征、种类
1.概念：
行政侵权赔偿责任是指国家行政机关或者行政机关工作人员作出的行
政行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，由国家承担赔偿
的法律责任。行政侵权赔偿责任是行政赔偿的前提，是人民法院审理行政
赔偿案件的主要内容。①
2.性质
关于行政侵权赔偿责任的性质，世界各国的认识不尽一致。普通法系
国家认为这种责任性质属于民事责任。普通法系国家无公法和私法之分，
他们认为侵权赔偿责任是种种违法行为引起的，国家行政机关与普通公民
对侵权行为造成的损失均应承担民事责任。按照普通法规定“法律面前人
人平等”，一切人都受同一法律支配，无论是国家机关的过错还是公民的过
错，造成他人损害的，都承担相同的法律责任。②而以法国为代表的大陆法
系国家，一般都将国家行政赔偿责任视为一种独立的国家责任，由行政法
院管辖，适用不同于民事责任的法律制度。不少国家在宪法中明确加以肯
定。如《德意志联邦共和国根本法》（1949年5月23日）第34条规定“被
委任行使公务的人，违反对于第三人的职务时，其责任原则上由其所属的
①
②
崔卓兰孙红梅：《行政诉讼法学》，吉林大学出版社1997年12月第1版，第250页
姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月第1版，
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国家或者公共团体负担。”《日本宪法》第17条规定：“无论任何人，因公
务员的侵权行为受损害时，得依法律的规定，向国家或者公共团体请求赔
偿。”③这就是说，这些国家认为现代国家为了保护公民的合法权益不受国
家机关及其工作人员违法的职务行为的侵犯，当国家机关及其工作人员执
行职务的行为违法，对他人造成的损害时，由国家承担赔偿责任。它由国
家赔偿法调整，不适用民法的有关规定。
我国的行政侵权赔偿责任的性质是一种国家责任。《国家赔偿法》第二
条明确规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民﹑法人
和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权
利。”国家赔偿是一种独立的法律制度，无论在实体上还是在程序上都与民
事责任制度不同。我国确认国家行政侵权赔偿责任是一种独立的国家责任，
主要是因为：第一，行政侵权赔偿是在国家行政权力运作过程中的侵权行
为给相对人造成损失的赔偿，着眼点在于对国家行政机关违法行为的补救，
与民事侵权行为引起的民事责任有着本质的区别。第二，行政侵权赔偿在
赔偿方式﹑范围和程序上都有别于民事责任。第三，国家行政侵权赔偿的
主体是国家，国家行政机关为赔偿义务机关，赔偿费用由国家财政列支并
纳入各级财政预算，与民事责任由侵权民事主体承担是不同的。①因此说我
国行政侵权赔偿责任的性质是国家责任。
3.特征
1）行政侵权赔偿责任是一种法律制裁责任，是对行政机关或者行政机
关工作人员行政违法行为的一种法律制裁。通过由行政机关作为赔偿义务
机关对违法行为给受害人造成损失进行赔偿的方式，消除行政违法行为所
造成的后果，使公民及法人的人身权利﹑财产权利得到充分的保护，教育
行政机关工作人员严格执法，预防行政侵权行为的发生。②
2）行政侵权赔偿责任的侵权主体是特定的，即国家行政机关及其工作
人员。此外，还包括法律授权的组织及受行政机关委托的人。其他主体的
侵权行为不可能形成行政侵权赔偿责任。
3）行政侵权赔偿责任是由行政机关及其工作人员在执行公务时的违法
行政行为引起的。如果行政机关或其工作人员不是在行使行政职权时违法
或不当，而是以民事主体的身份出现，造成损害所承担的赔偿责任是民事
责任而不是行政侵权赔偿责任。
4）行政侵权赔偿责任由行政机关作为赔偿义务机关，国家承担赔偿责
任。这也是行政侵权赔偿责任区别于民事赔偿责任的一个重要特征，是决
定行政侵权赔偿责任性质的一个重要标志。但是行政机关在赔偿损失后还
③
①
同注②第7~8页
姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月第1版，
第411页
②崔卓兰孙红梅：《行政诉讼法学》，吉林大学出版社1997年12月第1版，第250页
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可以依法责令有故意或重大过失的行政机关工作人员承担部分或全部赔偿
费用。
5）行政侵权赔偿责任主要表现为一种财产责任，以金钱支付为主要方
式。行政侵权责任有许多种承担方式，如停止侵害﹑履行职务﹑返还权益
﹑恢复原状﹑撤销违法行为﹑恢复名誉﹑消除影响﹑赔礼道歉等等。而行
政侵权赔偿责任一般最主要表现为一种用金钱来弥补相对人受到的财产损
害或用金钱来抚慰相对人受到的精神损害。此外还有返还财产﹑恢复原状
等。
4．种类
前面说到的行政侵权赔偿责任主要表现为一种财产责任，以金钱支付
为原则。此外，对行政侵权承担赔偿责任还可以是返还财产、恢复原状。③
1）行政赔偿—金钱赔偿：是指国家行政机关及其工作人员违法行使职
权，侵犯公民﹑法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿
责任，给予受害人一定的金钱赔偿。这是一种最主要的﹑最常用的承担行
政侵权赔偿责任的方式。
2）返还财产：是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公
民﹑法人和其他组织的合法权益给相对人造成损害，由行政机关将当事人
的财产返还给当事人的一种赔偿方式。如违法扣押当事人财产的行为被确
认违法，应将扣押的财产返还当事人来承担赔偿责任。
3）恢复原状：是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公
民﹑法人和其他组织的合法权益，给相对人造成损害，由行政机关将当事
人被损害的利益恢复到原有状态的一种承担赔偿责任方式。如责令停产停
业行为违法，由行政机关撤销决定恢复生产营业的行为。
(二)行政侵权赔偿责任的归责原则
行政侵权赔偿责任的归责原则就是“贯穿于整个侵权行为法之中，并
对各个侵权法规范起着统帅作用的立法指导方针。”①它是确定和判断行为
人的侵权责任的根据和标准，它要解决的核心问题是侵权责任的最终依据
问题，即凭什么要求行为人承担责任。一定的归责原则反映着一个国家的
价值取向，也表明了一个国家对行政侵权赔偿责任的立法态度。归责原则
决定着侵权行为的分类，也决定着责任构成要件，举证责任负担﹑免责条
件﹑损害赔偿的原则和方法﹑减轻责任的根据等等。
关于行政侵权赔偿责任的归责原则世界各国很不一致。具有代表性的
有：过错归责原则﹑无过错归责原则（或危险责任原则）和违法归责原则，
有的国家还主张过错加违法等归责原则。过错归责原则通常是指致害行为
人存在着故意或过失，或者致害行为本身存在某种欠缺，从而成为承担赔
③
①
江必新著：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年9月第1版，第4页
江必新著：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年9月第1版，第103页
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偿责任的根据。③过错又有主观过错和公务过错之分。主观过错是指致害行
为人具有应受责难的心理状态，即违法行为人对其违法行为及其后果有一
④种心理态度即故意或过失。在英﹑美﹑日等国的国家赔偿法中是主要的归
责原则之一，并常与违法要件一并使用。主观过错观点奠定了国家机关及