中心城区法律服务所生存发展之路

中心城区法律服务所生存发展

之路

中心城区基层法律服务所生存发展之路探析

基层法律服务制度是从80年代初开始创立的，它们的

出现，弥补了当时律师数量少、服务难以覆盖全面的不足，

满足了农村组织和城区众对法律服务的基本需求。经过90

年代的整顿、撤消、合并，再到本世纪初的脱钩改制，基层

法律服务所从最初的“事业单位”，实行与乡镇司法所“政

事合一”、“合属办公”演变成了“实行自主执业、自收自支、

自我管理、自我发展”的合伙制法律中介服务机构。而城区

基层法律服务所是依法在城市街道设立的法律服务实体。这

样的法律服务实体在过去的年代里曾经发挥了它的应有作

用，特别是在计划经济向市场经济转轨的年代是有其生存的

空间的，也为社会和公民提供了一些法律服务。在一个街道

行政区划内只能设立一个法律服务所，行业主管部门、社会

组织、企事业单位不得发起组建法律服务所，不允许个人的

自愿组合方式发起组建基层法律服务所等规定，也在一定程

度上保护促进了基层法律服务所的发展。然而随着国家法治

化进程步伐的加快和政治体制改革的逐步深入，作为承担司

法行政法律服务职能的城区基层法律服务业也面临着前所

未有的机遇和挑战：现行的国家法律体系对基层法律服务所

的法律地位界定不明确；法律服务所的运行和管理体制不统

一、不规范等等，这诸多因素都极大地制约了基层法律服务

所的发展。

一、中心城区基层法律服务所的生存现状和面临困境

1.组织形式定位不明，开展诉讼代理服务缺乏法律依

据，对未来发展的认识不统一。

（1）关于基层法律服务所的组织形式，在司法部颁布的

两个管理办法中规定：对“基层法律服务所按照事业法人体

制进行管理和运作”。在当前法制不断健全，依法行政的要

求不断提高的形势下，这种模棱两可的说法显然已不符合法

律的要求，在实际操作中也带来了一定的混乱。基层法律服

务所在进行机构法人代码登记和纳税申报时就面临了组织

形式界定不明的情况，这就给我们的管理工作造成了很大困

难。（2）在代理服务方面，基层法律服务所承担诉讼代理服

务在法律上没有依据。我国的诉讼法律制度由三大诉讼法规

定，刑事诉讼法规定：只有律师、单位推荐的人及监护人、

亲友才能接受委托，担任辩护人；民事诉讼法和行政诉讼法

的规定与刑事诉讼法基本一致，只是范围上稍有扩大，即经

法院许可的其他公民可以受委托担任诉讼代理人。这里所谓

其他公民代理，是在法院许可的情况下一种临时性、个人性

的不收取代理费用的活动，不是专门的职业性活动。显然，

三大诉讼法都没有赋予基层法律服务所以自己的名义代理

诉讼的资格。（3）鉴于外部环境压力，司法行政系统内部对

基层法律服务长期存在着不同看法及较大争议：有的认为它

是特定时期的产物，是弥补律师不足的权宜之计，在律师业

壮大后应逐步萎缩消亡；有的则坚持它作为律师制度的有益

补充，同时是基层法治的重要辅助力量，应促其规范，长期

稳定发展；还有的认为它是一种过渡形态，基于目前国情和

律师业现状，它可以在农村保留发展，但应先从城市退出，

并创造条件逐步向律师业并轨。这种认识上的分歧不仅造成

对其发展模式、走向等重大问题长期形不成共识，还导致相

关政策不时处于摇摆、步调不一和不确定状态。这些年外部

的法律、政策环境也不时对基层法律服务的发展造成冲击和

影响，特别是在全国大中城市社区法律服务工作会议之后对

我市基层法律服务的影响不小，同时又缺乏明晰的规范政策

和措施使管理中的一些问题一时难以解决。

2.法律服务工作者的综合素质不高。

法律服务工作者的任职条件只要具有高中或中等专业以

上学历通过内部考试即可。虽然学历本身并不等于水平和能

力，但对于从事专业法律服务、担当着维护当事人合法权益、

维护法律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来

3

说，仅仅具备基础教育水平远远不够。并且一旦取得法律工

作者资格，由于基层工作繁杂，很难有充足时间给自己充电，

致使一旦遇到涉及法律知识理论或实务时，显得力不从心，

不能很好地为当事人服务。

3.规模较小，组织形式比较松散。

我区大多数基层法律服务所人数较少，业务量小，业务

范围比较狭窄。虽然几个法律工作者工作在一个单位，但在

具体工中，则完全各自为政。办案上还存在小作坊模式，单

兵作战、个人主义比较突出。这样的法律服务所无法满足多

方面的需求。

4.法律服务所内部管理不健全。

一些法律服务所的规章制度制度虽然挂在墙上，却没有

得到很好的执行。从受理案件到立案、代理、收费等环节都

或多或少地存在一些问题，等如个人单独收案。个别所的制

度建设尚不完善，制度执行不力，内部监督不到位，财务管

理不规范，个别所甚至还存在收入不入账，收费少入账；案

件卷宗材料不齐全，办理完毕后没有将办理情况归档备查等

现象。

5.缺乏职业道德和执业纪律的规范和约束。

在办案作风上存在着办案不讲究质量、办案粗糙的现象。

个别法律服务工作者求富心切、唯利是图，出现了违反职业

道德和纪律的行为。这既影响了基层法律服务所的声誉和形

象，又阻碍了基层法律服务行业的健康发展。

6.外部业务范围交叉，存在不正当竞争行为。

随着城区人民众法律意识的增强，他们对法律服务的

要求比以前有了很大的提高。而城区地域狭窄；法律服务市

场逐步走向规范；国家对法律服务所、法律服务工作人员进

行管理的法律法规正式出台；法律服务人员也逐渐增多，这

诸多因素使得原先一些律师不愿涉足的领域和案件已经被

一些收益不多的律师所占领。也就是说过去多为法律服务工

作者拾遗补缺的这块蛋糕在变小，并且要求分蛋糕的人数还

4

在增多。因此一部分法律服务工作者要争、抢民事经济的大

案，常常以高额收费或以律师名义等不正当的手段收案。这

些法律服务工作者的违法违纪行为，确实损害了城区法律服

务所的信誉，同时也影响了提供法律服务的质量，使城区法

律服务所的发展步履维艰。

7.人才流失、工作人员老龄化严重，事业发展后劲不足。

自从脱钩改制意见出台后，部分法律工作者对基层法律

服务前景感到担忧。有的认为基层法律服务是特定时期产

物，随着律师队伍的壮大要逐步萎缩消失；有的认为基于目

前国情和律师业发展壮大，基层法律服务在城区的发展空间

将受到很大制约等等。这些想法使部分基层法律服务从业人

员思想上产生波动情绪，造成队伍不稳定。并且目前国家已

经停止基层法律服务工作者资格考试，因此法律服务队伍缺

乏新生力量，老化也就在所难免。

二、城区基层法律服务所存在的必要性和重要性

基层法律服务所一直是我区各街道办的一支重要法律服

务队伍，对全区特别是城区街道的政治经济发展和社会的稳

定的起到了不可替代的作用。

1.立足社区和乡村，亲民近民、服务便利

我区基层法律服务所的网络覆盖全区各个乡、镇、街镇。

基层法律服务的服务手段贴近众，便捷高效，为广大农民

和居民提供了便利的法律服务途径，形成了与律师、公证、

企业法律顾问优势互补、拾遗补缺的社会作用。

2.收费低廉

基层法律服务所的收费远比律师收费低，符合现阶段我

区广大基层人民众还处于经济不富裕而又需要法律服务

这样一个实际情况，尤其在满足城乡低收入和弱势体的法

律救济中发挥着独特作用。

3.办理了大量法律援助案件，弥补了我区法律援助力量

的不足，为政府分忧，为弱势人解困，弘扬了社会公平与

正义，为构建社会主义和谐社会也作出了积极的贡献。

5

备执业资格，新进人员必须具有全日制本科以上法学专

业的学历，加大对他们的培训力度，不断提高法律服务从业

人员的基本素质。

2.拓展基层法律服务所职能

城区基层法律服务所是为街道、社区等基层组织民主法

治建设提供法律服务的重要载体，利用这个载体，广大社区

居民能够就近、方便、廉价、及时地得到基本的法律服务，

这在目前社会主义初级阶段社会经济发展还不平衡、经济水

平还不高的时期仍具有广阔的市场。需要在拓展基层法律服

务发展空间上下功夫，在扩大法律服务的层面上动脑筋想办

法，在深化法律服务的层次上有所作为，从而提高法律服务

的功效。可以先从以下四个方面入手：（1）在街道成立“法

律顾问团”，由司法所人员、律师和基层法律服务工作者组

成，具体工作主要由基层法律服务人员承担，其职责主要是

为政府在招商引资、产业发展、拆迁改造、企业改制、涉外

事务等重大决策提供法律和政策上的服务；（2）指导基层法

律服务所与司法所挂钩结对，帮助司法所处理在完成司法行

政工作中遇到的困难和问题，重点是参与非诉讼调解、法律

援助、法制宣传和法律咨询；（3）把基层法律服务所的办公

场所延伸到社区居委会，加强对社区居委会和社区居民的法

律服务，主要为广大众提供及时、方便、价廉的法律服务，

真正让法律走进千家万户；（4）以基层法律服务所为主体，

设立法律援助工作站，区法律援助中心业务上指导，挂牌服

务，主要为社区弱势体依法维权，提供法律咨询、非诉讼

调解和诉讼代理等。

3.加强对基层法律服务所的监管

司法行政机关作为业务主管部门，其监管的好坏直接关

系到基层法律服务所的建设和发展水平。应着重做好三个方

面的工作：（1）加强基层法律服务从业人员的职业道德和执

业纪律教育，严肃执业纪律，筑牢思想根基，把好道德、纪

律和法律防线；（2）健全、完善基层法律服务的业务工作规

范，对法律服务人员在解答法律咨询、担任法律顾问、代理

法律事务、主持调解纠纷等业务工作的每个环节上制定严格

的规章制度，做到有章可循；（3）参照律师管理的办法实行

行业自律，由“法律服务工作者协会”帮助并协调解决基层

法律服务所遇到的困难和问题，促进基层法律服务事业的健

康发展。

四、城区法律服务所生存与发展急需解决的问题

通过前文论述我们应该清醒的看到城区基层法律服务

所今后要想得到更好的发展就必须解决下述几个问题：首先

要解决好定位问题，即扎根社区，拾遗补缺。社区这个一定

区域内人生活的共同体，正在适应新形势的发展，那么我

们的城区法律服务所就必须在功能、区域、组织上进行调整

完善，其服务系统和设施的重心将是社区，这就是未来城区

法律服务所的基本定位。谁捷足先登、谁先抢占有利地形，

谁就有了一席之地，就有了生存发展的空间。特别是在便民

利民、解决问题的第一时间上，城区的基层法律服务所可以

有一定优势。其次要解决好社会效益和经济效益的问题。市

场经济的社会不讲经济效益是不可能，也是行不通的。但是

城区基层法律服务所应该侧重于社会效益，利用好社区的资

源共享原则，不贪大、不喜功，扎扎实实为本社区人民众

办实事。收费要低廉、服务要周到及时，只有这样才能树立

起自己的品牌和声誉，得到社会和人民众的认可。再次要

解决好发展和投入的问题，要对现有的人员进行有计划的系

统培训，使其在法律服务的某一方面真正成为行家。在硬件

设备上要加大投入，不能打一换一个地方，挖一勺子就跑，

要真正扎根在社区，真正为基层的广大人民众提供基本

的、有质量的法律服务，只有这样我们的城区基层法律服务

所才能有更大的生存与发展空间。

8