司法救助与社会救助无缝对接探析

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司法救助与社会救助无缝对接探析

【内容提要】：

司法救助制度是国家法律制度的一项重要内容，是国家审判机关保障确有困难的当事人

能够通过诉讼程序维护合法权益，实现司法公正的一项制度，它是司法机关对当事人行使诉

讼权利的一种诉讼制度上的保障。

社会救助是指国家和社会依照政策和法律的规定，向那些因各种(自然的、社会的、个

人的)原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援

助的一种社会保障制度。社会救助是社会保障制度中的一项重要内容。

司法救助和社会救助是发生在不同生活领域中的保障制度，虽然内容不同，但其均具有

保障功能，均是实现社会公平的一种方式，均是实现社会和谐稳定的一种途径。但是我国的

司法救助及社会救助均在完善的过程中，在现实生活中，两者应当相互补充，对于既需司法

救助又需社会救助的，应当建立一种无缝对接机制，更好的发挥两者在构建和谐社会过程中

的作用。本文旨在探讨两种救助制度可能性及发展空间。

【关键字】：司法救助、社会救助、社会保障

【正文内容】：

一、司法救助制度的构建、发展及不足

本文中所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权

益受到侵害但经济确有困难的当事人，为了使他们能够依法充分行使诉讼权利，维护其合法

权益，确保司法公正，而实施的一系列的帮助、救济措施。

我国实施中的司法救助有两种主要的形式，一种为法律援助，另一种则为诉讼费用减、

缓、免。

(一)法律援助

法律援助法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特

殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。

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法律援助是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作,是一项重要的民生工程。为人民

服务，让众满意，是法律援助工作始终不渝的追求和目标。

法律援助作为党和政府联系众的重要桥梁和纽带，在我国社会管理格局中具有重要地

位，在加强和创新社会管理中承担重要责任、具有独特优势。

法律援助对促进解决涉及人民众切身利益的民生问题，切实维护困难众合法权益，

维护和发展社会和谐稳定的良好局面发挥了积极作用。

(二)诉讼费用减、缓、免

1984年最高法院制定的《民事诉讼收费办法(试行)》第十二条规定：“自然人交纳诉讼

费用确有困难，申请缓交、减交或免交的，由人民法院审查决定。”

1989年最高法院制定的《人民法院诉讼收费办法》第二十七条也作了类似规定。1992

年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零七条规定：“当事人交纳诉讼费用确有困

难的，可向人民法院申请缓交、减交或免交。”这一规定标志着狭义司法救助制度的正式确

立。1999年制定的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》对原办法第二十

七条进行修改，补充规定了可向人民法院申请司法救助的5种情形。

2000年7月12日，专门出台《关于对经济确有困难的当事人予以司法救

助的规定》，正式以法律形式明确提出了“司法救助”这一概念，第一次明确规定了我国的司

法救助制度。当事人具有十一种情形之一的，可以向人民法院申请司法救助。法院在受理申

请时，当事人应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料。其中因生活困难或者

追索基本生活费用申请司法救助的，应当提供本人及其家庭经济状况符合当地政府有关部门

规定的公民经济困难标准的证明。

2005年对这一《规定》进行了修订。该《规定》对司法救助的对象由原

来的5种情形增加到14种情形，对申请司法救助的程序也作了规定。

2006年12月8日国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，结合近年来人民法院开展司法救

助的实践，对司法救助制度作了进一步的完善。

(三)其他

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有些地区设立刑事被害人救助基金。目前，全国有10个省份的法院开展了“刑事被害人

国家救助”试点。对于因暴力犯罪致死、重伤和案件，当被害人或被害人家属无法从犯

罪人或其他途径获得赔偿，致使其生活困难，由法院给予其一次性救助。刑事附带民事案件

执结率低，被害人获得赔偿率更低，其中一些被害人更是人财两空，濒临绝境，从而导致二

次犯罪、上访等不稳定问题，严重损害了党和政府的形象。对他们进行及时的救助，可以最

大限度地彰显人文关怀，使涉案困难众切实感受到来自政府和社会的温暖。有利于化解矛

盾纠纷，促进社会和谐稳定，对于减少涉诉信访，化解矛盾纠纷，维护社会稳定具有重要意

义。

有些地区设立执行救助基金。全国各地法院纷纷开展了“执行救助基金”的试点。北京市

高院还出台了《关于解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》。该《意见》规定，

对于追索赡养费、抚养费等案件、刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件，被执行人由于

服刑、下岗、重病、残疾和企业经营困难等原因，没有能力履行生效法律文书确定的义务，

致使申请执行人生活困难的，由法院协助申请执行人向民政局申请临时救助待遇或城乡低保

待遇。救助待遇原则上每年可申请一次，金额为6个月低保标准。救助资金由区、县城乡低

保资金和临时救助资金预算中列支，在案件执行或部分执行后，执行法院将先行扣除并返还

由民政部门支付的各项救助资金。司法实践中，有相当一部分追索劳动报酬、人身损害赔偿、

工伤、医疗事故等执行案件，由于被执行人没有能力履行义务，导致申请执行人的权利得不

到实现，因此陷入生活、生产困境。部分申请执行人为实现自己的权利，经常到法院及相关

部门上访，甚至采取过激行为，对法院的正常工作秩序、甚至社会秩序造成重大干扰，也影

响司法的权威。

(四)司法救助制度存在的问题

人民法院进行司法救助使许多处于弱势体地位的当事人保护了自己的人权，社会效果

较好。司法救助制度的设立确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为

民的理念，对解决民事纠纷，维护社会稳定，促进经济发展，构建和谐社会起到了推动的作

用。但是，我国对司法救助制度的研究起步较晚，司法救助在理论上多限于诉讼费用的缓、

减、免收，对被害人等的实体救助鲜有论及。从上述我国司法救助制度的现状分析，显而易

见其在立法上存在着诸多缺陷，在实际操作中也存在不少问题。

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1、缺乏统一完整的立法。从上述现行司法救助制度现状可以看出，有关司法救助的规

定，分别体现在刑事、民事的法律文件中。2000年7月，由制定的《关于对

经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》仅限于民事、行政诉讼，并没有将刑事诉讼中

的刑事司法救助相关内容囊括到司法救助制度中来。而对于执行救助措施，各地鲜有规定。

2、司法救助的概念不准确、太狭义。司法救助不仅仅是诉讼费减、缓、免交，还应当

包括在诉讼中的一些救助行为。而《关于对经济确有困难的当事人予以司法救

助的规定》第二条仅指的是诉讼费，且对于诉讼费免交的没有具体规定。

3、司法救助范围过于狭窄，采取的是列举式，很难穷尽，还有相当一部分确有困难的

当事人打不起官司却又无法依法得到救助，实施司法救助的方式还仅限于诉讼费用方面，需

要予以扩展。人民法院对经济确有困难的当事人进行民事诉讼时，只实行诉讼费缓交、减交、

免交，是否就可确保他们的民事权利获得法律救济的保护与实现呢?笔者认为这是不够的。

4、司法救助对象不明确。从《关于对经济确有困难的当事人予以司法救

助的规定》中可以看出，司法救助的对象就是经济确有困难的当事人。至于哪些是经济确有

困难的当事人呢?是弱势体中的低收入者、老弱病残者，还是贫困线以下者、收入高但在

诉讼前陷入困难者、诉讼中无能力保护自己合法权利者?规定不明确。司法救助的对象是否

包括被告和被上诉人、申请人和被申请人呢?从现行的法律关于司法救助的规定来看，司法

救助对象似乎很明确，简言之，就是经济确有困难的当事人。具体而言，《关

于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》规定了14类当事人;国务院《诉讼费用交

纳办法》分别规定了应当准予免交诉讼费用的5类当事人，减交诉讼费用的4类当事人，缓

交诉讼费用的4类当事人。这些规定从当事人(自然人)的经济地位、家庭经济状况对司法救

助对象进行了界定，这无疑是必要和正确的。然而，在民事、行政诉讼中，当事人在不同的

程序中有着不同的称谓。在第一审程序中，有原告和被告之分;在民事诉讼特别程序中，有

起诉人、申请人之别;在督促程序、公示催告程序、破产还债程序中，有申请人和被申请人

的称谓;在第二审程序中，有上诉人和被上诉人的称呼;在审判监督程序中，有原审原告和原

审被告的叫法;在执行程序中，则称申请执行人和被申请执行人。既然司法救助对象是经济

确有困难的当事人，那么，是否包括以上所有类型的当事人呢?

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此外，我们在刑事审判实践中也常常会碰到一些刑事自诉案件的受害人由于在调查取证

方面能力欠缺，使得一些自诉案件无法立案，受害人的合法权利得不到保护。当这些受害人

涉及到弱势体时，就有必要由人民法院对其进行司法救助了。因此，在刑事诉讼中应将司

法救助的对象范围扩大至受害人为弱势体的自诉案件的自诉人。因此，笔者认为，司法救

助制度的确立，旨在确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会

主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益。由此可见，不管是原告、被告，申请人、被

申请人、刑事案件自诉人、刑事附带民事诉讼原告人，只要他们符合司法救助条件的，就应

当给予司法救助，平等保护他们的诉讼权利。如果厚此薄彼，就会让同是弱势体的另一方

当事人流泪，这有显失司法公正。

5、救助标准模糊。按《规定》司法救助的对象就是经济确有困难的当事人。“生活困难”

是得到司法救助的限定条件，但是，何谓生活困难?什么收入水平才能被确定为生活困难呢?

是经济确有困难者，生活处在贫困线上的是明显有经济困难，而经济收入较好，但在诉讼前

陷入困境的是否属于经济困难呢?在这一点上地执行标准也不一致，同一地区不同法院执行

起来也有不同，是否应当由量化的标准。

6、减免规定过于原则不利于操作。

(1)法律规定了缓、减、免三种情况，但是没有明确三种情况的不同适用标准，导致实

践中难以操作。个别法院为求稳妥和方便，在立案阶段都只给予缓交的救助。对于那些经济

十分困难的申请人，如果败诉后无力补交诉讼费用，法院要求他们再行申请减免。这一做法

虽然弥补了一律缓交的缺陷，但无疑增加了申请人的程序负担，也没有体现司法救助的本意。

此外，由于没有不同的适用标准，法院也容易随意减、免那些尚不够条件的申请人应交纳的

诉讼费用，而使司法救助成为人情救助。

(2)对诉讼费用的强制执行缺乏程序性规定。《规定》要求法院对拒不交纳诉讼费用的

可以强制执行，但是规定过于原则缺乏实践操作性，导致诉讼费用流失。实践中存在两种流

失，一是对方当事人败诉后拒不交纳诉讼费用，二是原告被批准缓交诉讼费用，但原告败诉

后拒不补交尚未交纳的费用。这两种情况“都因无征缴执行措施而成了实质上的„免缴‟，成

了„救助不当‟和„当助不助‟的绝妙注脚，有损法律的庄严和公信力。

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(3)出现司法救助与法院经费紧张的矛盾。由于减免诉讼费、给予当事人金钱救助会直

接造成法院收入减少，许多法院特别是基层法院的经费本身就无法保障，为了保证法院工作

的正常运转，许多法院不得不提高救助门槛，使一些应得到救助的当事人失去了被救助的机

会。

二、社会救助的出现、发展及不足

社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公

民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社

会救助是最古老最基本的社会保障方式，在矫正“市场失灵”，调整资源配置，实现社会公平，

维护社会稳定，构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。以科学发展

观为指导，全面建设小康社会，必须构筑有中国特的社会救助体系，切实维护困难体的

基本权利(生存权)。但我国的社会救助体系仍在艰难的构筑过程中，这其中存在一些问题。

(一)社会救助城乡分治的二元结构未从根本上破局。有些地区户籍制度改革，但对困难

居民的救助工作依然实行城乡分治，未能实现城乡居民同等对待。在制度设计上依然实行着

城市和农村的区别对待，造成在救助标准、救助项目、配套救助等诸多方面差异明显。同时，

大量、进城务工人员等体的出现更给社会救助带来前所未有的挑战。

(二)救助资金供给与救助需求不相适应。一是公共财政投入不足。随着社会救助工作的

深入开展，各级政府逐步增加了救助资金投入，但财政投入与社会救助事业发展需求之间仍

然存在较大差距，在临时性社会救助方面表现尤为突出。现在低保人和低保边缘或低保边

缘外的部份困难众，一旦遭遇突发性灾害(火灾)、不可预测的事故(车祸)、难以预料的重

大疾病等，其基本生活就难以维持，对临时性救助依赖性较大。而目前民政部门没有一套完

整的临时救助制度，救助的随意性较大，救助的金额也只有几百元，至多上千元，解决不了

实质性问题。二是区、乡镇级财政配套资金难以足额到位。救助资金大多依靠上级补助，各

种救助资金虽有文件要求按一定比例列支，但由于这些要求缺乏强力约束，加之县(市、区)

及乡镇财政多为“吃饭型”财政，在执行过程中往往列而不支或多列少支。三是社会筹资渠道

不畅。目前，社会救助工作过多地集中在政府部门，社会力量作用尚未得到充分的发挥，社

会慈善事业、经常性的社会捐赠活动还未形成规模。

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(三)体制机制性障碍依然存在。一是多头管理、条块分割的体制机制性障碍仍然存在。

社会救助工作项目繁多、任务艰巨，分别由多个职能部门承担，而且由于部门地位和利益关

系不同，在社会救助管理和决策上经常出现矛盾。二是救助主体分散，综合救助能力薄弱。

救助工作包含多种方式，相应地涉及多个职能部门，既有民政、教育、卫生部门实施的救助，

也有劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门提供的救助，各部门在具体实施救助时，

一般以部门为单位各自为政、互不通气，不可避免造成漏救或重复救助现象，有时甚至发生

互相推诿的情况。三是协调机构作用不明显。目前，还没有建立社会救助成员单位定期研究

相关救助事项、部署社会救助工作的例会制度，没有形成定期沟通和交流信息的沟通机制，

救助信息不能很好共享。统一的协调机制缺失，使贫困众有些应该享受的救助政策和优惠

措施难以得到落实。

(四)社会救助机构和队伍建设与工作要求失衡。一是乡镇(街道)社会救助工作机构不够

健全。在乡镇机构改革中，乡镇(街道)都撤销了民政办公室，将民政业务并入社会保障管理

办公室，目前已没有专门的社会救助工作机构。二是社会救助工作人员数量不足。作为民政

部门来说，越到基层人员越少，到了社区和村委会人员更少，一人身兼数职，根本没有时间

和精力去跟踪调查低保对象是否就业，很难完成救助对象的调查和核定工作，季度审核、半

年审核、年度审核成了一种形式。三是社会救助工作经费紧张。随着社会救助工作的发展，

救助工作量越来越大，规范管理要求越来越高，工作成本随之增加，相应的业务工作经费却

难以落实，或没有增加或增加很少，影响了社会救助工作的正常开展。

三、如何完善司法救助与社会救助的无缝对接

司法救助与社会救助的无缝对接能够最大可能的解决困难众的贫困境地、对于无力通

过诉讼程序来维护自己权利的当事人来说，给予提供经济及法律帮助，能够解决他们的后顾

之忧，会进一步促进和谐社会的有效运行，但是做到这一点需要做很多的工作。

(一)健全法律法规，保障司法救助与社会救助的落实有法律依据。对各级人民政府在救

助中的基本职责予以明确，进一步突出救助工作在政府工作中的重要性。此外，通过立法，

来规范救助秩序，特别是对各类需要救助的人员进行严格界定，真正地为需要救助的人提

供生活上的必要的帮助和便利。

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(二)各级人民政府要建立专项的救助基金，为救助提供必要的资金保障。与此同时，政

府还可以通过财政支持和税收政策来鼓励民间和社会的资金投入到救助事业，将政府救助为

主的社会救助模式转变为政府与社会共同合作的救助模式。积极开展多渠道的资金筹集制

度。

(三)要统筹相关的各个部门，确保合理有效地执行法律法规的规定，要让救助真正的起

到作用。使需要帮助的人得到帮助，帮助他们度过难关。

(四)要通过立法等手段建立起受救助人员相关的规章制度，在明确受救助人员相关的权

利基础之上，也要确立受救助人员应当承担必要上的法律义务和责任，防止平均主义的大锅

饭现象的重演，或者是防范救助政策被少数人钻空子。

(五)明确司法救助与社会救助的概念，法定救助的条件，但应当有弹性空间，允许不同

地方根据实际情况制定符合实际情况的符合救助的条件。

(六)多渠道的拓展救助形式，针对不同的人采取不同的救助方式，力求以最有效的方

式解决受助人的困难。允许各地在实践中积极总结经验，不断的改进救助方式方法。

(七)研究确定精、准、快的救助程序，在能够最快的救助当事人的前提下，加强对受助

人的审核，避免骗取救助的情形发生。

(八)建立受救助人员公示制度，不论是城市中的在最低生活标准以下的贫困户，还是农

村中的五保户，凡是接受国家财政无偿救助的人员名单都应当向社会公布，接受社会公众的

监督。对于受救助人员在消费方面的一些权利施加一定的特殊限制，防范救助被滥用的现象

的出现，让真正需要救助的人获得必要的救助。

(九)加强宣传营造良好的社会氛围，一方面保证符合条件的当事人在知情的前提下决定

是否申请救助，保障自身合法权利的实现;另一方面，进一步开放社会救助渠道，鼓励国外

的慈善机构和社会团体，在遵守中国法律、法规的前提下，在境内开设各种形式的慈善救助

机构。特别是应当加强与联合国救助机构之间的合作与联系，争取更多的外部资源来支持社

会救助事业的发展。要通过政策来引导企业和个人出资从事社会救助事业，大力发展以从事

救助为公益目标的非赢利性质的社会组织。

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(十)要完善相应的司法救济途径，保障受救助人员的合法权利。政府应当转变在社会救

助问题上的恩赐的心态为服务的精神，将救助作为现代法治政府的一项基本管理职责。

(十一)设立专门的救助监督机关，为确保救助措施能够有效的为需要帮助的人服务，应

当建立专门的监督机关，机关中需要有多个部门的人员，以此确保救助的顺利开展及资金的

安全。

综上所述，我国司法救助与社会救助制度无缝对接，充分体现了人民司法工作维护最广

大人民根本利益的本质要求，既有利于各类案件的及时解决，提高了工作效率，又保障了程

序公正，为维护实体公正创造了条件。实行救助，是保护弱势体基本人权的重要措施，对

于保障公民的基本人权、维护社会正义发挥了重要作用。我国应当在适应我国国情的基础上

逐步完善现有的救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平，促

进社会主义和谐社会的建立和发展。

本文为笔者在学习过程中的自我感受及学习体会，内容浅薄，因时间仓促文章难免存在

错误，敬请各位领导、同行、朋友斧正。

【参考文献】：

1、张世柏余艳华著《浅析我国司法救助制度存在的问题及对策》于2011年5月5

日载110法律咨询网

2、赵大成“深化便民主题活动推进社会管理创新不断开创法律援助工作新局面”的讲

话2011-04-19载于中国普法网

3、百度百科词条社会救助、社会保障、司法救助