对公职律师公司律师制度的审视与剖析

对公职律师公司律师制度的审视与剖析

摘要：律师法的修改、律师制度的改革、法律服务业的完善已成为当

前中国司法体制改革中迫切需要解决的热点问题。本文试图从社会律师、

公职律师、公司律师与企业法律顾问的不同职业定位出发，探寻我国法律

服务体系的基本框架，为律师法的修改及相关法律法规的出台提供参考。

关键词：服务贸易；法律服务；公司律师；公职律师

根据世界贸易组织服务部门分类表（参见WTO《服务贸易总协定》），

律师服务作为一种职业服务类别被列入其11类共142个项目的一个，成

为一种与医生、会计师等并列的国际服务贸易形式。在加入了WTO的几年

来，我国的法律服务业在形成既适应世贸组织规则、又符合中国国情的法

律服务体系方面作了一些尝试，其中就包括对公司律师、公职律师、企业

总法律顾问等的试点工作。目前在我国的法律服务业从业人员中，除了在

律师事务所专兼职执业的律师之外，还包括了专门为政府职能部门或行使

政府职能的部门提供律师服务的公职律师、专门为企业提供法律服务的公

司律师以及企业法律顾问、军队律师以及乡镇街道司法所法律服务人员、

各级政府的法制办人员等各类的法律服务从业者。为适应WTO的要求，我

国正力图建立一个多层次多领域全方位的法律服务体系。

现行的《中华人民共和国律师法》第二条给“律师”的定义是：“本

法所称的律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业

人员”，在第十二、十三条还分别提出了“律师应当在一个律师事务所执

业”、“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”，显而易见，“律

师”在这里仅指在律师事务所中执业的律师，或称社会律师或挂牌律师，

而不包括公司律师、公职律师、企业法律顾问以及从事法律服务的其他人

员。

一、公职律师、公司律师发展现状

2002年，司法部分别颁布了开展公司律师以及公职律师试点工作的

意见，开始在全国推行公司律师制度和公职律师制度，这就打破了《律师

法》中律师不可能是公务员，律师也不可能是企业内部员工的限制。据

2022年底的统计，全国已有公司律师700人，设立公司律师的大企业达

150多家；公职律师的试点也在北京、上海、广州等大城市展开，中国证

监会的162人在2022年7月成为全国第一批既是国家公务员又具有律师

身份的法律服务从业者；开展企业总法律顾问试点的国有重点企业第一批

就达到70家，从2022年3月已进入在中央企业中全面铺开的阶段。

《司法部关于拓展和规范律师法律服务的意见》（司发［2003］14

号）中提出了律师业发展的主要目标第一条就是：完善律师组织结构，形

成社会律师、公职律师、公司律师、军队律师并存发展，相互配合，优势

互补的格局。并且提出了修改《律师法》，把公职、公司律师制度纳入我

国律师制度的整体框架之中的建议。司法部《中国律师业五年（2002—

2022年）发展纲要》中更明确强调：“逐步建立公职律师和公司律师制

度。”可见，公职律师、公司律师与社会律师并列共存的格局将成为今后

中国法律服务业发展的方向。

目前，公职律师、公司律师制度的建立仍处在试点工作阶段，《律师

法》的修改方案也还在进行当中，而《公务员法》已于2022年4月公布

执行。笔者认为，《公务员法》的出台，对现行的公职律师试点工作势必

产生一定的影响，使得公职律师的定义值得重新审视，同时，公职律师、

公司律师与社会律师并列的作法也值得推敲，而公司律师与企业法律顾问

在企业中共存也会成为国有企业难以把握的实际问题。下面，笔者想就此

发表一些粗浅见解。

二、“公职律师”内涵分析与外延重构

无论是英美法系还是大陆法系的许多国家，政府部门内部都有专门从

事法律服务工作的人员，称为政府律师。以美国为例，美国的律师大致分

为三个层次：一种是在律师事务所挂牌的执业律师（PracticingLawyer）；

第二种是专职法律顾问（HouseCounsel），指受雇于某公司企业而非独立

开业的律师,也称公司或团体法律顾问（Corporatecounsel）；第三种则

是政府律师(Governmentlawyer)。美国每10个律师中就有1个供职于联

邦、州、乡镇以及地方性政府，美国联邦司法部单独雇用的律师超过

2000人，仅纽约市政府的法律部雇用的律师就达400人。（译自《法律

英语LEGALEGLISH》（第二版），何家弘著，法律出版社，2003年11月，

P13）

在《司法部关于公职律师试点工作的意见》中，公职律师被界定为

“在政府职能部门或行使政府职能的部门”专职从事法律事务的人员），

笔者认为，对“公职律师”的定义错误地概括了公职律师的内涵，从而缩

小了公职律师的外延。

按照“在政府职能部门或行使政府职能的部门专职从事法律事务的人

员”这一定义，在此所指的公职律师指的就是“政府律师”，也可以说，

此处对“公职律师”取的是狭义的理解。那么公职律师是否可以和政府律

师划等号呢？从严格意义上来说，这个等式显然是不成立的。原因是，公

职律师这一概念的外延比政府律师的外延要大。笔者认为，司法部出台的

文件中之所以没有直接将西方的“政府律师”这一称谓照搬进来，也应当

是出于此种考虑。西方国家实行的是立法、行政、司法三权分立，政府律

师就是在行使行政权的各级政府中专职从事法律服务的人员。而我国《宪

法》规定，我国的国家机构由全国人民代表大会、中华人民共和国主席、

国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、

民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院组成。新出台的《公务

员法》第二条及《公务员释义》中指出，“公务员”是“指依法履行公职、

纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，包括人大、

政协、公检法等在内的七大机关都列入公务员行列。可见，在我国，行使

公职人员的范围不仅限于“在政府职能部门或行使政府职能的部门”的人

员，还包括了国家权力机关、国家司法机关、政协和民主党派机关工作的

人员及其它。由此可以推出的结论是：公职律师不仅指“在政府职能部门

或行使政府职能部门”的从事法律服务的人员，还应包括以下各类：1.国

家权力机关的公职律师：即各级人大及其常委会中任职或被招聘专门从事

法律事务的人员；2.国家司法机关的公职律师：国家司法机关设立公职律

师是英国司法体制中的一种成功模式；3.国家行政机关的公职律师：即政

府律师；4.国家军事机关的公职律师：即军队律师；5.法律援助律师：即

由政府出资组建的以专门为社会弱势体提供无偿法律服务，以便使法律

赋予每一位公民的法定权利得以实现的公职律师；6.国有企业律师：即大

中型国有企业中的公司律师。（按照中国的现行体制，公职律师和公司律

师有别于在西方国家律师制度中的并列关系，这两种制度之间在中国实际

上是一种交叉关系，也就是说，在大中型国有企业任职的公司律师或者企

业总法律顾问等，往往是由各级国资委派驻的，其身份也可界定为公职律

师。）除此之外，还有党的各级委员会及其有关的部门、工会、共青团组

织、妇联以及政协等，在这些机关里供职或受聘于上述机关专门从事法律

事务的人员，也属于公职律师范畴。

三、公司律师与企业法律顾问并存的非合理性

企业法律顾问资格考试开始于1998年，由原国家经贸委、人事部、

司法部三家联合组织。企业法律顾问制度近年在企业广泛开展，国家经贸

委还在2002年开始在国有重点企业中进行企业总法律顾问的试点。以铁

路系统为例，据北京市司法局发布的消息，2022年8月，铁道部下属的

中国铁路物资总公司等涉及金融、保险、石油天然气、铁路行业的几家国

有大型重点企业，成为北京市第三批公司律师试点企业。而早在2002年，

中国铁路工程总公司则成为国家重点企业总法律顾问试点单位中的一个。

可见铁路行业中已存在公司律师与企业法律顾问同时并存的现象。

将企业法律顾问制度与公司律师制度进行比较不难发现，二者的职责、

功能、权利义务等基本相同，不同点仅有两个：一是“准入门槛”一高一

低：律师必须“具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资

格”，而企业法律顾问需具备的是“企业法律顾问执业资格”。法律职业

资格考试由国家司法部组织，企业法律顾问考试由国家人事部、国家国有

资产管理委员会组织。企业法律顾问考试对报名人员的学历要求低，考试

内容少，有免试条件和两年内通过的时限。通俗地说，企业法律顾问资格

考试比司法考试容易。二是管理机关不同：公司律师和企业法律顾问虽属

企业内部人员，但公司律师同时受所在地司法厅进行资质管理和业务指导

并应加入当地律师协会，律师协会负责其培训和执业纪律教育活动。而企

业法律顾问则受所在地人事厅及国资委的管理，国有大中型重点企业的法

律顾问则一般由所属行业负责进行执业注册和培训等工作。例如铁路系统

的企业法律顾问，就由铁道部负责进行两年一次的统一注册并进行一年一

度的培训。

两种企业法律职业制度同时并存的现象反映出了我国法律职业制度还

处在发展时期，笔者在拙文《浅议企业的法律顾问制度》及《再议企业的

法律顾问制度》中都对企业法律顾问制度进行了探讨，而目前学术界及司

法界取消企业法律顾问考试的呼声也越来越高。笔者认为，目前有如下的

问题有待思考和解决：一是企业法律顾问的地位是否可以慢慢由公司律师

来取代？二是公司律师是否可能与企业法律顾问在同一企业中同时并存？

三是企业是否可以自行选择在本企业内部实行公司律师制度或实行企业法

律顾问制度？四是企业内部如设有公司律师，涉诉时是否还需要高价外聘

社会律师？

笔者认为，毋庸置疑的是，这两种制度不可能长期并存。这种政出多

门、多头管理的局面不仅是资源的浪费，属于管理权限的划分不清，更不

符合现代化法治国家运作的要求，当前必须到一条能使企业法律顾问与

公司律师两种制度融合统一并健康发展的道路。一方面，企业法律顾问制

度已能够胜任企业内部的非诉讼业务的要求，在涉及诉讼必须的时候外聘

律师并与法律顾问协调配合，可以有效地保护企业的权益，但成本会相对

较高；另一方面，公司律师制度在企业的试点，是考虑到公司律师较之企

业法律顾问在诉讼业务方面更有经验，而其又是企业内部人员，企业在涉

诉时不再需要外聘律师而由公司律师独立解决，从而达到节约成本的目的。

结合两方面考虑，笔者认为，在大型企业中，一条合理的途径是借鉴英国

律师制度中“巴律师”（Barrister）和“沙律师”(Solicitor)在功能上

的区分，在企业内部的法律事务机构设立非诉业务部和诉讼业务部两个部

门，前者执行法律顾问的一般性职能，后者则专攻诉讼，从而达到以最少

的成本实现保护企业权益的目的。

法律服务业整体框架的完善是一项系统工程，从法律基础教育体系到

法律职业人员的准入再到法律服务人员的职业定位，每一环节都值得更深

入地探讨。