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——中国城市居民最低生活保障制度的框架
唐 钧
本文认为,鉴于城镇居民的贫困问题日趋突出及传统社会救助制度的缺陷,在改革攻
坚阶段,建立和完善城市居民最低生活保障制度已迫在眉睫。为此,作者在回顾这一制度
初建情况的基础上,提出了建立中国城市居民最低生活保障制度的框架。
作者唐钧,1948年生,民政部社会福利与社会进步研究所副研究员。
以市场为取向的经济体制改革使我国的经济得到了突飞猛进的发展,取得了举世
瞩目的成就。另一方面,随着经济体制转轨和社会转型,也产生了一些社会问题,城
镇居民的贫困问题就是其中之一。而且,随着企业改革的不断深化、技术进步和经济
结构调整,这一问题还会越来越突出。正因为如此,中共十五大提出,要“实行保障
城镇困难居民基本生活的政策”。这一政策在制度上的一个反映即是建立城市居民最低
生活保障制度。本文将围绕这一制度展开讨论。
一、建立城市居民最低生活保障制度的必要性
(一)近年来城镇居民贫困人口增加
随着城市改革的推进,我国城镇贫困人口有增加的趋势,因此,90年代初,社会
学界就提出了城镇居民中的“新贫困问题(
Thenewproblemsofpoverty
)”和“贫困
边缘问题(
earpoor
)”。1993年以来,城镇居民的贫困问题愈加突出,已逐渐成为社
会关注的热点。城镇居民贫困表现为两种趋势,一是人规模不断扩大,二是困难程
度逐年增加。单就前者而言,据国家统计局城调总队课题组的调查测算,1995年,我
国城镇贫困居民占全部城镇非农业居民人口的比例为816%,约为2428万人;全国城
镇贫困户约为659万户,占全部非农业户的716%。即使只按绝对贫困的标准推算,全
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中国社会科学 1998年第1期
)。在今国城镇贫困人口和家庭也已分别达到1242万人和33219万户(《中国信息报》
后的一段时间里,城市居民的贫困问题会更形突出。那么,什么是造成城镇居民贫困
的原因呢?
首先是企业困难职工剧增。当前,企业职工已成为城镇贫困体的主体,其数量
逐年增加,而国有工业企业则是困难职工的主要载体。据《1997年社会蓝皮书》披露:
1996年,国有工业企业效益持续下滑,步入总体亏损状态,1996年一季度,全国城市
破产、双停企业已达416万家,涉及职工754万人,停、减发工资的有469万人。企
业不景气也影响了离退休人员的收入,在双停企业中有150多万离退休人员已经减发
和不发退休金。在困难较大的地区,被拖欠工资的职工和离退休人员已占总数的
10%—15%。同时,由于经济结构调整力度加大,企业失业机制初步启动,隐性失业
显性化,失业人员数量增加较快,1996年失业率达311%,失业人员达580万人。
其次,近几年物价连续大幅度上涨使城镇低收入家庭难以承受,从而扩大了城镇
贫困体的规模。中国社会科学院朱庆芳研究员指出:我国的城市居民消费价格总指
数1993年比1992年上涨1611%,1994年上涨2510%,1995年上涨1618%;1996年
的涨幅虽下降到913%,但这是在高价位上的涨幅;总计4年中共上涨8513%,平均
每年上涨18%。这表明1992年的100元到1996年就只值56元了。其中,与居民生活
最密切相关的食品类,4年来涨幅高达110%。据《1997年社会蓝皮书》披露,物价上
涨已使大中城市40%的居民生活费收入降低,有的城市减收户高达65%。
(二)传统社会救济制度的缺陷
建国以来,我们即建立了社会救济制度。在当时的计划经济体制下,我们以“低
收入”为前提实现了城镇人口的“高就业”,而高就业又与大包大揽的保险福利制度相
联系。所以,社会救济只是对极少数保险福利制度“漏出”的人而言的,今天看来,它
至少有以下几个方面的缺陷:
11救济对象有限
长期以来,我国的城市社会救济对象受到“三无(无法定赡养人、无劳动能力、无
经济来源)”条件的限制,人数极为有限。在实行最低生活保障制度之前的1992年,全
国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人,占城镇人口的比重只有
0106%。不合理的限制条件使许多有实际困难的城镇居民成为“三不管”对象,其困
难程度甚至远远超过接受民政部门救济的对象。
21救济标准过低
我国的社会救济标准过低,1992年,用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740
万元,救济对象人均月救济金额为38元,仅为当年城镇居民人均生活费收入的25%;
还不到当年城镇居民人均食品支出的1
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