中华人民共和国居民身份证法释义

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第四章法律责任

中国人大网日期：2004-10-21浏览字号：小中大

第十六条有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚

款，有违法所得的，没收违法所得：

（一）使用虚明材料骗领居民身份证的；

（二）出租、出借、转让居民身份证的；

（三）非法扣押他人居民身份证的。

【释义】本条是关于使用虚明材料骗领居民身份证，出租、出借、

转让居民身份证，非法扣押他人居民身份证三种违法行为及其处罚问题的规定。

第一项“使用虚明材料骗领居民身份证”是违法行为。违法行为的主体是

一般主体，即一般公民都可成为本违法行为的主体；在主观方面，行为人的行为

是故意的，其目的是为了骗领居民身份证；在客观方面，行为人实施了使用虚假

证明材料骗领居民身份证的行为，只要实施了上述行为，本违法行为即可构成，

至于是否骗领成功，只是情节问题。本项规定的“虚明材料”，主要是指姓名、

性别、本人相片等与本人真实情况不符的证明材料。“骗领”主要是指公民使用虚

假的证明材料欺骗发证机关，企图申请领取一个或多个与本人真实身份不符的居

民身份证。

第二项规定的违法行为是“出租、出借、转让居民身份证”。根据本项规定，

出租、出借、转让居民身份证三种具体行为都是违法行为。居民身份证是公民证

明本人身份的法定证件，如果出租、出借、转让给他人，就可能被他人用以掩盖

自己的真实身份，进行各种违法犯罪活动。可见，出租、出借、转让居民身份证

的行为，扰乱居民身份证的使用管理，具有社会危害性，因此，本法将这三种行

为规定为违法行为并加以处罚是很有必要的。这里规定的“出租”，是指以牟利为

目的，将居民身份证有偿交予他人在一定时间内使用；“出借”，是指将居民身份

证无偿交予他人在一定时间内使用；“转让”，是指将居民身份证的使用权长期出

让给他人，包括有偿转让（如出售）和无偿转让。这里所指的“居民身份证”，应

当是依照本法规定合法取得的真实的居民身份证，主要是行为人本人的居民身份

证，也可包括他人的居民身份证；如果行为人出售的是伪造、变造的居民身份证，

则构成依照本法第十七条第二项规定的违法行为，应当依照该条的规定处罚。

第三项规定的违法行为是“非法扣押他人居民身份证”。居民身份证是公民依

法取得和用来证明自己身份的证件，本法第十五条第三款明确规定，除公安机关

依照刑事诉讼法执行监视居住强制措施的情形以外，任何组织或者个人不得扣押

居民身份证。为了具体落实第十五条第三款规定，切实保障居民身份证不受非法

扣押，本项将非法扣押他人居民身份证列入违法行为。行为人只要非法扣押了他

人居民身份证，即构成违法行为。所谓“非法扣押”，是指有关单位和个人违反法

律规定，将他人的居民身份证强行扣留。非法扣押他人居民身份证行为的主体，

既可以是个人，也可以是单位。是否属于“非法”，主要界限是有关单位和个人有

没有法定扣押权，没有法定扣押权的单位和个人扣押他人居民身份证的行为都是

非法行为；是否属于“扣押”，主要界限是行为人有没有采取强制性扣留行为；如

果是居民身份证持有人为从事某项活动而自愿将自己的居民身份证暂留某处，不

属于非法“扣押”行为。

关于对违法行为的处罚，本条规定由公安机关给予警告，并处二百元以下

，有违法所得的，没收违法所得。这里规定主要有三个方面的内容：（1）

处罚机关是公安机关，其他机关无权处罚。至于由哪一级公安机关裁决，根据治

安管理处罚条例的规定，应当由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公

安机关裁决；其中警告、五十元以下，可以由公安派出所裁决。（2）处罚

的种类是给予警告和并处二百元以下。这里规定“并处”，是指警告和两

种处罚同时使用，不能只单处其中一种。（3）有违法所得的，没收违法所得。

这里的“违法所得”，主要是指出租、转让居民身份证两种违法行为所获得的货币

等物质性利益，而出借居民身份证一般不会产生违法所得的问题。

第十七条有下列行为之一的，由公安机关处二百元以上一千元以下，

或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得：

（一）冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证的；

（二）购买、出售、使用伪造、变造的居民身份证的。

伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。

【释义】本条是关于冒用他人居民身份证、使用骗领的居民身份证、或

者购买、出售、使用伪造、变造的居民身份证的违法行为及其法律责任问题的规

定。

本条第一款是关于冒用他人居民身份证、使用骗领的居民身份证、或者购

买、出售、使用伪造、变造的居民身份证的违法行为及其处罚问题的规定。共有

两项规定：第一项规定的“冒用他人居民身份证”，是指公民从事需要用居民身份

证证明身份的某一活动时，出于各种目的，不出示自己真实的居民身份证，而使

用他人的居民身份证。这种行为实质上是冒用他人的身份来掩盖自己的真实身

份。这里的“使用骗领的居民身份证”，是指使用以虚明材料骗领的居民身份

证。根据本法第十六条第一项的规定，骗领的居民身份证就是使用虚明材料

骗领居民身份证。只要行为人使用骗领的居民身份证，即可构成本条规定的违法

行为，如果行为人既使用虚明材料骗领居民身份证，又使用骗领的居民身份

证，则依法分别构成两种违法行为，可以实行并罚。第二项规定主要是考虑在现

实生活中，伪造、变造居民身份证的情况严重危害居民身份证管理制度，为了保

障居民身份证能够有效地证明公民身份，必须认真防范和有力打击伪造、变造居

民身份证的行为。我国刑法第二百八十条规定了伪造、变造居民身份证罪，其行

为限于伪造、变造居民身份证两种行为，对购买、出售、使用居民身份证等行为

没有规定为犯罪。本项规定有利于从各个环节上防止和杜绝伪造、变造居民身份

证的行为。本项规定的违法行为的具体方式，表现为购买、出售、使用伪造、变

造的居民身份证三种。这里的“伪造”，是指无制作权的人，冒用有权制作机关的

名义，非法制作居民身份证；“变造”，是指用涂改、擦消、覆盖等方法，对真实

的居民身份证进行改制，变更其原来真实内容的行为。因为换发的居民身份证具

备视读和机读两种功能，所以“变造”包括变更视读内容或者变更机读内容。应当

注意，实践中有些购买、出售伪造、变造的居民身份证的行为，如果行为人与伪

造、变造居民身份证的犯罪分子相勾结，专门为他们销售的，根据情况不同，可

能构成伪造、变造居民身份证罪的共同犯罪。

关于对本款违法行为的处罚，本条规定由公安机关处二百元以上一千元以

下，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得。这里的“违法所

得”，主要是指行为人从出售伪造、变造的居民身份证行为中得到的财物等。所

谓“没收”，是指公安机关将违法所得收归国家所有。本条规定的处罚比上一条重，

主要是考虑到本条规定的违法行为危害性较大，应当给予较重处罚。根据本条规

定，或者拘留两种处罚只能由公安机关根据情节轻重选择其一，不能同时并

处。

本条第二款是关于收缴伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证的规

定。所谓“收缴”，主要是指执法机关对违禁品等非法物品予以没收的一种方式。

伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证都是属于，因此必须收缴。

第十八条伪造、变造居民身份证的，依法追究刑事责任。

有本法第十六条、第十七条所列行为之一，从事犯罪活动的，依法追究刑

事责任。

【释义】本条是关于伪造、变造居民身份证和有本法规定的违法行为，

又从事犯罪活动的，依法追究刑事责任的规定。

本条第一款是关于伪造、变造居民身份证依法追究刑事责任的规定。

居民身份证制度是为了证明居住在中华人民共和国境内的公民身份，保障

公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，防范社会不法分子，

及时发现违法犯罪行为人所实行的一种社会管理制度。公民在办理涉及政治、经

济、社会生活等事务时，居民身份证能够起到证明身份的作用。随着经济的发展，

人口的流动日益频繁，居民身份证的作用显得尤为重要，妨害居民身份证的行为，

既会侵害公民的合法权益，也会在很大程度上影响国家对居民身份证的正常管理

活动，因此，对于妨害身份证管理的行为，应当予以必要的处罚。

根据本条规定，伪造、变造居民身份证的，依法追究刑事责任。居民身份

证是由公安机关统一制作、发放，其他任何单位和个人都无权印制。这里的“伪

造”居民身份证，是指无权制作居民身份证的人制作虚假居民身份证的行为。“变

造”居民身份证，是指用涂改、擦消、拼接等方法，在真的居民身份证上进行更

改，改变姓名、年龄等事项内容的行为。无论是伪造还是变造居民身份证的行为，

构成犯罪的，都应当依照我国刑法第二百八十条规定的伪造、变造居民身份证罪

追究刑事责任。刑法对于伪造、变造居民身份证罪规定了两档处刑：情节一般的，

处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上

七年以下有期徒刑。“情节严重的”，主要是指伪造、变造的次数多、数量大的；

非法牟利数量大的；造成其他严重后果的等等。公安机关对于伪造、变造居民身

份证的违法犯罪活动，必须引起高度的警觉和重视，要组织有关人员了解掌握居

民身份证的有关知识，配备必要的检验设备，提高甄别证件真伪的能力。同时，

公安机关也应当加强与社会有关部门的联系，向他们提供必要的业务指导和技术

咨询，协助有关部门做好证件的甄别工作，随时注意发现和打击伪造、变造居民

身份证的违法犯罪活动。

在实践中应当注意的是，有居民身份证制作权的人在其职权范围内，经过

合法手续制作居民身份证，由于粗心大意或者失职，造成居民身份证有的内容与

真实情况不符，这种居民身份证仍然是真的居民身份证，对于出现这种情况，公

安机关应当及时予以更正，换发新证，行为人的失职行为不属于伪造、变造居民

身份证的行为。

本条第二款是关于有本法规定的违法行为，又从事犯罪活动的，依法追究

刑事责任的规定。

根据本条规定，行为人有本法第十六条、第十七条所列行为之一，又从事

犯罪活动的，依法追究刑事责任的规定。本法第十六条、第十七条规定了五种违

法行为：一是使用虚明材料骗领居民身份证的行为二是出租、出借、转让居

民身份证的行为；三是非法扣押他人居民身份证的行为；四是冒用他人居民身份

证或者使用骗领的居民身份证的行为；五是购买、出售、使用伪造、变造的居民

身份证的行为。行为人有上述五种行为之一的，依照各该条的规定，由公安机关

给予警告；或者拘留处罚，有违法所得的，没收违法所得。如果行为人具有

上述五种行为之一，又去从事其他犯罪活动的，应当依照刑法的有关规定追究刑

事责任。如行为人冒用他人居民身份证或者使用骗领的居民身份证，进行、

招摇撞骗等犯罪活动，应当依照刑法关于罪、招摇撞骗罪等的规定追究刑事

责任。如果行为人明知他人要使用居民身份证进行犯罪活动，又将居民身份证出

租、出借、转让给他人，即构成共犯，应当依照刑法的有关规定追究刑事责任。

第十九条人民警察有下列行为之一的，根据情节轻重，依法给予行政处

分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）利用制作、发放、查验居民身份证的便利，收受他人财物或者谋取

其他利益的；

（二）非法变更公民身份号码，或者在居民身份证上登载本法第三条第一

款规定项目以外的信息或者故意登载虚假信息的；

（三）无正当理由不在法定期限内发放居民身份证的；

（四）违反规定查验、扣押居民身份证，侵害公民合法权益的；

（五）泄露因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民个人信息，

侵害公民合法权益的。

【释义】本条是关于人民警察利用职权从事某些违法犯罪活动和违背职

责要求的行为如何处理的规定。

人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安

全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。这

就决定了人民警察执行职务时必须严格遵守法律，忠于职守，清正廉洁，如果超

越法律、甚至违背法律去活动，必然损害国家和人民的利益，危害社会主义民主

和法制建设，也无法完成其所担负的任务。本条所作的规定是规范人民警察的执

法行为，具有较强的针对性，既有利于加强人民警察队伍建设，提高人民警察素

质，也有利于人民众对人民警察的监督，具有重要意义。

本条从五个方面规定了人民警察的违法行为，也是对人民警察禁止性的行

为：第一，人民警察不得有“利用制作、发放、查验居民身份证的便利，收受他

人财物或者谋取其他利益”的行为。近年来，由于受到社会上一些不正之风、腐

败现象的影响，少数国家工作人员产生了一切向钱看的思想，为了非法获取经济

利益，不择手段，甚至进行索取、收受贿赂的犯罪活动。这种现象在个别人民警

察身上也存在。这种现象的存在不仅影响了执法水平，也在人民众中造成了很

坏的影响，必须予以严肃查处。人民警察“利用制作、发放、查验居民身份证的

便利，收受他人财物或者谋取其他利益”的行为，主要包括：（1）人民警察利用

自己在制作、发放、查验居民身份证的职务范围内的权力，即利用自己职务上主

管、负责或者承办居民身份证所具有的便利条件，主动向他人索要财物或者收受

他人给予的财物的行为；（2）人民警察利用自己工作上的职权，通过要求、暗

示和接受他人提供某种利益等方式，为自己谋取其他利益的行为。所谓“谋取其

他利益”，主要有两种利益：一种是财产性利益，如接受一些免费或廉价的娱乐

活动，或者接受免费旅游等；另一种是非财产性利益，如为子女或亲朋好友安排

入学、升学、出国、就业等。

第二，人民警察不得有“非法变更公民身份号码，或者在居民身份证上登载

本法第三条第一款规定项目以外的信息或者故意登载虚假信息”的行为。这里规

定了人民警察的三种违法行为：一是人民警察非法变更公民身份号码的行为。公

民身份号码是国家为每个公民编制的唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关

按照公民身份号码国家标准编制，使公民能够在办理涉及政治、经济、社会活动

等各项事务中广泛使用，这是我国政治、经济和社会发展的需要，是国家加强社

会管理的一项重要基础建设，也是实现社会信息化管理的重要措施，对于促进我

国社会主义现代化建设和经济体制改革，方便众生活，保护公民的合法权益，

具有十分重要的作用。非法变更公民身份号码，不仅扰乱公安机关正常的管理活

动，也会给公民的合法权益造成严重损害，必须予以禁止。二是人民警察在居民

身份证上登载本法第三条第一款规定项目以外的信息的行为。新一代的居民身份

证具有视读和机读两种功能，无论视读和机读的内容都应只限于登载本法第三条

第一款规定的项目，包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、

公民身份号码、本人相片、证件的有效期和签发机关，当然常住户口所在地住址

还包括公民办理常住户口迁移手续时，公安机关在居民身份证的机读项目中记载

公民常住户口所在地住址变动的情况。对居民身份证上登载信息的严格限制，既

保障了公民的合法权益，也保护了公民个人的隐私权。人民警察如果将公民的其

他有关信息，特别是涉及公民个人的隐私，随意登载在机读项目中，可能危及公

民人身、家庭、财产安全，造成公民从事某些社会活动的困难或者会泄露公民个

人隐私，损害公民的合法权益。三是人民警察故意登载虚假信息的行为。居民身

份证是公民用来从事有关活动，证明身份的证件，登载真实信息，既保证了居民

身份证的真实性和准确性，便于公民从事正常的社会活动，又是国家维护正常的

社会秩序所必须的。如果在居民身份证上登载与本人真实身份不符的虚假信息，

将会妨害社会管理，损害国家利益、公共利益或他人利益，进而可能会危害社会

治安秩序。在身份证上登载虚假信息一般有两种目的：一种是为了掩盖真实身份，

逃避法律追究；另一种是为了取得某些不当利益，如为了实现某些个人目的而更

改出生日期；在国家考试中享有对少数民族的一些优惠政策，违背事实将持证人

的民族改为少数民族等。从某种意义上说，人民警察故意登载虚假信息行为的危

害性比伪造、变造居民身份证的危害更大，因为这种登载虚假信息的居民身份证

是由公安机关制作、发放，不同于社会上伪造、变造的身份证，更具有欺骗性，

将会严重损害法律的严肃性，扰乱正常的社会管理秩序，给司法机关执法造成很

大的困难。

第三，人民警察不得有“无正当理由不在法定期限内发放居民身份证”的行

为。根据法律的规定，公民申请领取、换领、补领居民身份证，公安机关应当自

公民提交《居民身份证申领登记表》之日起六十日内发放居民身份证；交通不便

的地区，办理时间可以适当延长，但延长的时间不得超过三十日。法律对公安机

关办理居民身份证的期限作了明确的限定，人民警察应当在规定的期限内发放居

民身份证。这里所说的“无正当理由”主要有两种情况：一是故意拖延力、证时间，

如有的是为了达到某些个人目的，本来完全有条件及时发放居民身份证而故意拖

延不办等；二是由于过失拖延了办证时间，如有的对工作不负责，忘记办证等。

无论人民警察在办理居民身份证过程中，是故意拖延办证时间，还是由于过失拖

延了办证时间，只要是没有正当理由，致使公民不能按期领取居民身份证，这种

严重损害公民的合法权益的行为都是不允许的。当然也必须看到，在实践中也会

发生一些由于不可抗力，或者遇到其他客观方面情况等原因，如发生自然灾害、

发生突发性事件致使制证场所无法工作等情况，造成人民警察不能在法定期限内

发放居民身份证的情况。对于这些情况，不应当理解为这里所说的无正当理由的

情形。

第四，人民警察不得有“违反规定查验、扣押居民身份证，侵害公民合法权

益”的行为。查验、扣押居民身份证是国家赋予人民警察的权力，是一项法律性

很强的工作，直接涉及公民的权利、义务和正确执法。作为执法者的人民警察在

实施居民身份证的查验、扣押过程中，如果违反规定，侵害公民的合法权利和权

益，就会严重损害人民警察形象，影响国家法律的贯彻实施。对违反居民身份证

管理规定的人民警察应予以批评教育或处分，这样，才能增强人民警察的法律意

识和遵纪守法、秉公办事的自觉性，做到有法必依，执法必严，违法必究，不断

提高执法的水平和业务素质，才能纠正行业不正之风，纯洁公安队伍，密切警民

关系，自觉地为人民众服务。人民警察必须依照法律的规定进行查验、扣押居

民身份证，不能随意扩大查验、扣押居民身份证的范围。本法对人民警察查验居

民身份证的范围作了明确的规定，即人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一

的，经出示自己的执法证件，可以查验居民身份证：一是对有违法犯罪嫌疑的人

员，需要查明身份的；二是依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；三

是发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；四是法律

规定需要查明身份的其他情形。人民警察查验居民身份证的情形，只限于上述四

种情形，不能随意扩大查验的范围。本法对人民警察扣押居民身份证的范围也作

了明确的规定，即人民警察依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，对采取

监视居住强制措施的犯罪嫌疑人、被告人有权予以扣押居民身份证，也就是说人

民警察只有在执行监视居住强制措施时，才有权扣押居民身份证，其他任何时候

人民警察都无权扣押公民的居民身份证。监视居住是公安机关、人民检察院和人

民法院责令犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中，未经批准不得离开住处或指定的

居所，并对其行动加以监视的一种方法。其特点是被监视居住的犯罪嫌疑人、被

告人只能在居住的区域内活动，并受到执行机关的监视，所以是限制人身自由的

一种强制措施，对被采取监视居住强制措施的犯罪嫌疑人、被告人，人民警察才

有权扣押其居民身份证。除了上述情形外，人民警察不得以其他任何借口扣押居

民身份证。

第五，人民警察不得有“泄露因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉

的公民个人信息，侵害公民合法权益”的行为。国家赋予了公安机关人口管理的

职责，人民警察在执法中应当维护公民的合法权益，保证公民个人信息的安全。

公民个人信息涉及公民的人身、财产安全，涉及公民的个人隐私，人民警察在办

理居民身份证时，会接触到许多公民的个人信息，如果将这些信息泄露出去，极

有可能给违法犯罪分子以可乘之机，给公民人身、财产安全以及其他利益造成严

重的损害。这里的“公民个人信息”，主要是指公民为申请居民身份证而提供的个

人信息和身份证视读、机读所反映的个人信息。泄露公民个人信息的方式是多种

多样的，可以是口头泄露或书面泄露，也可以用摄影、复印、网络等方法泄露。

泄露行为包括故意和过失，故意泄露公民个人信息，是指行为人明知自己的行为

会造成公民个人信息的泄露而希望或者放任这种结果的发生以致发生危害公民

个人安全和利益的损害结果；过失泄露公民个人信息，是指行为人应当预见自己

的行为可能发生公民个人信息的泄露，造成危害公民人身安全和利益的后果，因

为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，以致在保管、携带、传

送公民个人信息的过程中，致使公民个人信息外传或者遗失。人民警察无论是过

失还是故意泄露公民个人信息，都是不允许的。应当注意的是，这里所说的应当

是在人民警察制作、发放、查验、扣押居民身份证过程中收集到的公民个人信息，

不能予以泄露，如果是通过道听途说来的有关公民个人信息，再告之别人，不属

于这里规定的范围。

根据本条规定，人民警察有上述行为之一的，可以根据情节轻重，依法给

予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本条规定了两种不同性质的责任：

一种是行政责任，依法给予行政处分。根据《中华人民共和国人民警察法》第四

十八条的规定，对于人民警察违反规定，需要给予行政处分的，可以分别不同情

况给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分。对受行政处分的人民警察，

按照国家有关规定，可以降低、取消。对违反纪律的人民警察，必要时

可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。比如人民警察非法变更公民身份号码，

或者在居民身份证上登载本法第三条第一款规定项目以外的信息或者故意登载

虚假信息的，或者无正当理由不在法定期限内发放居民身份证的行为，都可以予

以行政处分。另一种是刑事责任，即构成犯罪的，依法追究刑事责任。对于人民

警察违反上述行为是否应当追究刑事责任，应当根据其行为是否触犯刑法的有关

规定而定。比如人民警察利用制作、发放、查验居民身份证的便利，收受他人财

物或者谋取其他利益的行为，构成犯罪的，应依照刑法关于受贿罪的规定追究刑

事责任，如果尚不构成犯罪，则应予以行政处分。又如在居民身份证上故意登载

虚假信息的行为，如果警察与他人共谋，在居民身份证上登载虚假信息，进行违

法犯罪活动，逃避法律追究，就可能成为行为人的共犯，共同追究刑事责任。

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