加拿大对中国紧固件征收反倾销和反补贴税案及其警示(上)

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加拿大对中国紧固件征收反倾销和反补贴税案及其

警示(上)

韩立余中国人民大学法学院副教授

进入2004年和2005年，加拿大对中国出口产品频频同时发起了

反倾销调查和反补贴调查。反倾销与反补贴两项调查并举，较高的调

查频率，较高比例的征税裁决，使加拿大对中国出口产品采取的措施

不同于其他国家所采取的反倾销措施。而且加拿大对中国出口产品的

反补贴调查，开启了外国政府对中国出口产品开展反补贴调查的大

门。已经遭受国外反倾销调查之苦的中国企业，又面临着反补贴调查

之痛。相对于反倾销调查，中国企业和政府对反补贴调查认识不深、

缺乏经验。本文旨在通过加拿大对中国紧固件的反倾销和反补贴案的

介绍，对加拿大反补贴调查中所涉及问题的深入分析，以期引起相关

部门、企业的重视。

制度框架简介

加拿大的反倾销和反补贴由关境署(CBSA)和国际贸易审判庭

(CITT)共同负责，但二者是两个相互独立的机构。CBSA于2003年根

据《加拿大关境署设立法》设立，负责提供统一的关境服务，支持国

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家安全和人员及货物的自由流动，属于加拿大公共安全和紧急事务

部。其中的反倾销和反补贴局负责倾销和补贴的调查，具体实施《特

别进口措施法》和据此制定的《特别进口措施条例》。《特别进口措

施条例》主要规定了正常价值、出口价格、补贴额的确定以及有关调

查的一般性规定。CITT是一个行政审判庭，依据《加拿大国际贸易

审判庭法》设立，属于加拿大国际贸易救济制度中的一部分。它是一

个独立的准司法机构，以独立、公正的方式执行法律规定的职责，通

过财政部长向国会报告工作。其职责主要包括：对倾销或补贴进口是

否造成国内产业损害进行调查，审理对加拿大海关依据关税法、特别

进口措施法和消费税法做出的决定的上诉，进口保障措施的调查等。

与我国反倾销反补贴调查程序类似，在CBSA和CITT分别就倾销或补

贴、损害做出肯定裁定时，征收反倾销税或反补贴税。

基本案情

2004年4月28日，应Leland工业公司申请，(经CBSA认定该

公司符合《特别进口措施法》规定的申请要求，为同类紧固件加拿大

的主要生产商，故将其定义为加拿大国内产业)CBSA对产自或出口

自中国大陆和台湾碳钢和不锈钢紧固件(包括螺钉、螺母与螺栓，以

下简称“紧固件”)发起了反倾销和反补贴调查。随后，加拿大政府

与中国政府根据世界贸易组织反补贴协议进行了磋商。在收到CBSA

发起调查的通知后，CITT开始了初步的损害调查，6月28日，做出

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了初步裁定，认为证据表明有合理的迹象，紧固件的倾销和补贴造成

了加拿大产业的损害。9月10日，CBSA初步裁定紧固件倾销和补贴

存在。在此基础上，CBSA继续进行调查，并于12月9日做出终局裁

定，认定产自或出口自中国大陆和台湾的紧固件存在倾销，产自或出

口自中国大陆的紧固件存在补贴，同时终止对来自的紧固件

的补贴调查。(CanadaBorderServicesAgency,Statementof

ReasonsConcerningtheMakingofaFinalDeterminationwith

respecttothedumpingofCertainCarbonSteelandStainless

SteelFastenersOriginatinginorExportedfromPRCandChinese

TaibeiandMakingofaFinalDeterminationwithrespecttothe

subsidizingofCertainCarbonSteelandStainlessSteel

FastenersOriginatinginorExportedfromPRCandthe

Terminationoftheinvestigationwithrespecttothe

subsidizingofCarbonSteelandStainlessSteelFasteners

OriginatinginorExportedfromChinese

er24,2004.)

CITT于2005年1月7日发布终局裁定：碳钢螺钉的倾销和补贴

对加拿大国内产业造成了损害。不锈钢螺钉数量可忽略不计，终止调

查;不锈钢螺母与螺栓的倾销和补贴，没有造成产业损害，也没有造

成产业损害威胁;碳钢螺栓与螺母的倾销和补贴没有造成产业损害，

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也没有造成产业损害威胁。就台湾产品部分，只存在倾销损害或损害

威胁。并于1月21日发布裁决理由。(CanadianInternationaltrade

tribunal,DumpingandSubsidizing:FindingsandReasons,

-2004-005,CertainFasteners,Findingissued

January7,2005,ReasonsissuedJanuary21,2005.)

对倾销和补贴的调查认定

(一)倾销调查

CBSA根据出口商是否合作、提供信息完整程度采取不同的方法

确定产品倾销幅度。对于提供信息基本完整的出口商，CBSA使用该

信息估算倾销幅度。但由于出口商数量众多，CBSA在初步裁定时使

用了抽样调查的方式。对出口商的选择基于调查期内的出口数量、出

口产品的范围以及提供补充信息的速度。CBSA在做出终局裁定时使

用了合作公司提供的所有信息，确定具体公司的倾销幅度。

对于提供了基本完整信息的大陆产品出口商，CBSA确定其正常

价值为其出口价格另加34%。对于不予合作的出口商，其正常价值为

出口价格另加126%。该数额是提供合作的出口商最高的倾销幅度估

算额。该调查中虽然涉及美国出口商，但美国出口商都是从中国大陆

或台湾进口再出口到加拿大，因此其出口产品仍然算作产自中国的产

品。最终加拿大CBSA确定了中国大陆产品和台湾产品的估算倾销幅

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度分别为54%和64%，大陆产品的平均临时反倾销税为52%，台湾地

区的平均临时反倾销税为64%。终局裁定中，倾销的确定基本没有变

化。中国被视为发展中国家，倾销幅度进行了调整。

(二)补贴调查

补贴调查主要涉及政府提供的财政资助或收入放弃以及谁由此

受益的调查。CBSA的补贴调查明确分为两个部分，即大陆产品的补

贴调查和台湾产品的补贴调查。这两部分的调查结果完全不同：大陆

产品存在补贴，台湾产品的补贴微不足道而终止调查。

1.大陆产品

政府定义。在补贴调查中，加拿大当局将“中国政府”定义为所

有级别的政府，包括联邦、中央、省、自治区、直辖市、市、关镇、

自然村，地方的，立法的、行政的或司法级别。根据中国政府的直接

或间接指示或受中国政府直接或间接控制进行经营的国有企业提供

的利益，也被视为是中国政府提供的。

补贴项目。根据申请方提供了不同来源的报告、文章中所含信息，

CBSA认为下列计划可能对中国紧固件的生产商适用：特别经济区计

划;根据出口业绩和雇佣一般工人所提供的资助;优惠贷款;中国政府

的贷款保证;所得税抵、免和退税，具体包括出口导向企业的公司税

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税率降低、指定开办期公司所得税减免、在经济特区内再投资额的所

得税退税、经济特区企业地方所得税的减免;投入物关税和国内税的

减免;土地使用费的减免;从国有企业购买货物。

补贴额的确定。CBSA向中国政府发出了补贴问卷，并提供了出

口商名单，还多次提出补充材料要求。中国政府做出了答复，但被认

为不完整，调查裁定中不能使用。由于缺乏相应的信息，加拿大CBSA

不能基于出口商和中国政府提供的信息估算补贴额，而使用了其他的

现有最佳信息来估算补贴额。基于申请方Leland提供的信息，通过

比较CBSA确立的调查对象产品的平均出口价格与各自的生产成本，

对补贴额做出了估算，即出口价格的32%。临时反补贴税以出口价格

的百分比表示，大陆产品的平均反补贴税为32%。在终局裁定中，CBSA

将反补贴税调查意义上的补贴定义为具有专向性的可诉补贴，如果受

调查的进口产品从补贴中获利可以征收反补贴税。由于CBSA认定因

中国政府的答复不完整而缺乏充分的信息确定补贴额，从而依照《特

别进口措施法》制定的规定确定补贴额。由于中国属于经济合作组织

援助接受方名单内，加拿大将中国大陆赋予发展中国家地位。最终算

定的数额为每千克1.25元人民币，即原材料和加工成本超出调查对

象产品平均出口价格的数额。补贴额代表了加拿大海关数据库确定的

产品出口价格的31.53%。

2.台湾产品

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对于CBSA提供的补贴问卷及补充问卷，台湾地区政府提供了答

复。加拿大认为台湾提供的信息完整，可以用于做出有关补贴的初步

裁定。由于台湾地区政府和台湾企业高度合作，提供了大量信息，CBSA

决定在初步裁定中基于最予合作和最充分的信息，对7类补贴计划适

用1%的名义补贴率。加拿大估算台湾出口商接受的补贴额为出口价

格的7%。在终局裁定中，由于确定的补贴率低于2%，被认为可忽略

不计。这样，对台湾产品终止了反补贴调查。

损害调查认定

损害调查认定由CITT进行，主要包括下述几个方面：

1.终止对大陆不锈钢紧固件的调查。由于来自中国的不锈钢倾销

进口量仅占加拿大同类产品进口量的2.44%，低于《特别进口措施法》

可忽略不计的标准3%。另外，发展中国家的地位使中国享有世界贸

易组织《反补贴协议》第27条第10款规定的对发展中国家的差别待

遇，即受补贴产品的进口量占进口国同类产品全部进口量的4%时，

该进口可以忽略不计。CITT裁定该进口可忽略不计，从而终止对来

自中国的不锈钢紧固件的损害调查。

2.同类产品的认定。在考虑同类产品问题时，CITT通常会考虑

一系列因素，包括产品的物理特征、制造方法、市场特点(如替代性、

定价和经销)，以及产品是否满足相同的客户需求。CITT根据提供的

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证据，认定加拿大国内生产的紧固件与从中国大陆和台湾进口的紧固

件是同类产品。

3.产品种类。在认定是否存在不止一种产品这一问题上，CITT

必须确定每种产品相互之间是否构成了同类产品。如果声称的每种产

品相互之间构成了同类产品，它们将被视为构成单独的一种产品。在

CITT裁定存在不止一种产品时，需要对每种产品做出单独的损害裁

定。CITT根据确定同类产品的相关因素，认定同类产品应分为四种，

并对每种产品进行单独的损害分析：碳钢螺钉，碳钢螺母和螺栓，不

锈钢螺钉，以及不锈钢螺母和螺栓。

4.国内产业。由于CITT已经确定存在四种产品，CITT必须指明

构成每一种产品的国内产业的生产商。确定国内产业时，是否将调查

期内进口调查对象产品的生产商从国内产业中排除，该排除是否适

当，属于CITT的裁量权。CITT考虑了下述标准：排除一个或多个生

产商是否否定了国内产业的存在;进口产品是否由其他国内生产商生

产;产品进口是否作为应对调查对象产品的其他进口的防御性措施。

CITT特别关注裁量权的善意行使及特别进口措施法目标和政策的促

进，以及生产商销售进口调查产品与其整个国内销售的比例。

5.累积评估。当调查对象产品来自不止一个国家时，如果倾销幅

度或补贴额不是不重大，并且从每一国家的进口量不可忽略不计，且

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考虑到产品间的竞争条件累积评估倾销或补贴的效果，则应累积评估

产品倾销或补贴的效果。在确定国累积评估是否适当时，CITT考虑

下述因素：来自一个被调查国的产品与来自其他被调查国的产品的互

换程度，以及与其他同类产品的互换程度;同一地理市场内是否存在

来自其他被调查国的进口产品或同类产品的销售或许诺销售;共同或

类似的经销渠道的存在;来自一个被调查国的进口与其他被调查国的

进口到达时间的差异，以及国内生产商提供的同类产品的时间差异。

这一名单并不必然穷尽各种因素，其中任何一个因素也未必起决定性

作用。CITT根据该案的具体事实和证据，认为对来自中国大陆和台

湾的碳钢螺钉、碳钢螺母和螺栓累积评估其倾销和补贴的效果，是适

当的。

6.损害。《特别进口措施条例》规定了确定倾销或补贴进口是否

造成了国内产业的损害应考虑的因素，以及倾销和补贴之外的其他因

素，以保证这些其他因素造成的损害不归因于倾销或补贴进口。遵循

前述方法，CITT对每种产品分别评估损害。如同CBSA一样，CITT也

使用了千克这一重量单位而不是千件这一数量单位。(1)对于碳钢螺

钉，CITT裁定，在调查期内，国内生产、国内销售和国内市场份额

的下降，来自于从受调查国进口的碳钢螺钉的数量的重大增长。进口

销售价格的下降，抑制和破坏了国内产业碳钢螺钉的销售价格，同时

进一步促进了调查对象产品进口和销售的重大增加，以及国内产业生

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产、销售和市场份额的同时下降。调查期内，国内产业产生了损害，

该损害归因于来自被调查国的碳钢螺钉的倾销和补贴进口。CITT还

考查了倾销和补贴进口外的其他因素，例如来自非被调查国的进口、

出口销售、卖主管理库存系统、熟练工人、经销渠道、疯牛病及旱灾、

外汇汇率、成套供应系统和一站式服务。CITT认为，这些因素可能

促成了国内产业的损害，但来自被调查国的碳钢螺钉的倾销和补贴，

是造成损害的非常重要的原因。(2)对于碳钢螺母和螺栓，CITT认为，

在调查期内，国内生产几乎未被替代，市场份额稳定，且略有增长。

但CITT认为，国内产业在调查期内遭受的损害不能归因于来自被调

查国的进口。同时CITT认为，调查对象产品的倾销和补贴没有对国

内产业造成损害威胁。(3)对于台湾的不锈钢螺钉，CITT认为，调查

期内不锈钢螺钉市场的增长，很大部分为来自台湾的进口所占有。但

国内产业并没有遭受任何来自台湾的不锈钢进口的价格破坏，事实上

国内产业能够提供其销售价格。来自台湾的倾销进口与国内产业遭受

的损害没有因果关系，不能对国内产业遭受的损害负责。但来自台湾

的进口对国内产业造成了损害威胁。

7.产品例外和国家例外。根据《特别进口措施法》及过去的做法，

相关利害关系方可以申请将某些产品从适用的措施中排除在外，或申

请将某一国家的产品排除在外。遵循的根本原则是，只有在CITT认

为这种排除不会造成对国内产业损害时，才可以授予产品排除。例如，

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在国内产业不生产特定产品的情况下，可以排除相关产品。本案中规

格不同的碳钢螺钉经审查都被排除。