我国网络信息资源管理存在的问题及对策研究

我国网络信息资源管理存在的问题及对策研究

摘要我国的互联网信息资源建设和管理走过了10余年历程，取得了令人瞩目的成绩，但总体上仍处于粗

放式管理阶段。本文针对网络信息资源缺乏有效的组织和管理、法制不健全、标准不够统一、技术管理水

平偏低、管理人才短缺的现状，提出了相应的对策和建议；建立全国性的信息资源管理和协调机构；加快

法制建设与标准化体系建设；加强信息技术引导；建立网络信息资源管理学学科，推进理论研究；重视网

络信息资源管理技术研究应用和注重网络信息资源管理人才的培养。

网络信息资源作为一种不可或缺的战略资源，其规模庞大，内容复杂，牵涉面广，对科技进步和经济

发展有着越来越重要的影响。随着人类社会的网络化进程加速，网络信息资源在我们的社会中将日益占据

主导地位，网络信息资源的管理水平直接关系到对它的合理利用和有效开发。因此，对网络信息资源的管

理研究是构筑国家创新体系的重要基础工作，是科技和经济管理工作的重要内容，是信息化建设的核心任

务之一。加强网络信息资源的管理，大力促进信息资源的共建共享和知识的传播与交流，对于科技进步和

社会发展，具有深远的战略意义和重要的实际意义。

1、我国网络信息资源管理现状及存在的问题

我国的互联网信息资源建设和管理走过了10余年历程。对网络信息资源的采集、加工、发布、传播、

开发和利用，无论是在理论上还是在实践上都取得了令人瞩目的成绩。但从总体上看，仍不失为一个粗放

式管理模式，处于互联网管理阶段。而国外发达国家正向下一代互联网管理阶段过渡。当前我国网络信

息资源管理存在以下主要问题：

1.1网络信息资源缺乏有效的组织和管理

（1）缺乏全局和长远的网络资源建设规划。社会各界还没有把信息资源与能源、材料同样看作国民经

济和社会发展的基础性、战略性资源。国家缺乏顶层设计，地区缺乏通盘考虑，单位缺乏长远规划，许多

网站信息资源基本上处于一种无序化状态。

（2）在网络信息资源建设方面，各自为政，贪大求全，相对分散，信息资源大量重复，已经严重影响

了网络资源建设的速度和规模，造成了资金浪费和短缺、资源闲置和稀少并存的局面。

（3）对采集加工的信息资源缺乏必要的质量控制和筛选机制，致使网上资源良莠不齐。

（4）信息资源的组织化程度低，共享性差，可用性不高，用户选择和利用网络信息资源有许多障碍。

1.2网络信息资源管理的法制不健全

20世纪90年代以来，国家和一些地方政府陆续制定了一些相应的政策、法律，对规范网络信息活动起

到了一定的作用。但是，现行的政策、法律还不能完全适应网络信息活动发展的需要。一方面，现有的政

策和法律不够系统全面，配套性差，存在相当多的“盲区”；另一方面，网络的广泛应用不断产生一些新

问题，法律和政策跟不上网络信息资源管理的发展。因此，网络信息活动失范现象严重，诸如信息垃圾泛

滥、黄信息蔓延、网上侵权突出、网络犯罪猖獗、文化冲突加剧等。利用法律的力量来解决网络信息活

动中的各种矛盾，规范和约束人们的信息行为，协调各方的利益关系已迫在眉睫。

1.3标准不够统一

网络信息资源管理需要标准化。信息资源的前处理、上网发布进行传播、开发利用以及后期管理，都

面临统一标准的问题。由于标准缺失，很多单位自订标准，造成信息资源开发利用的混乱局面，不仅数据

加工不规范，而且检索界面、检索语言和管理系统等方面存在较大差异，大量的数据库及电子出版物相互

不兼容，各系统之间难以相互沟通，给用户使用信息资源带来很大的麻烦。

1.4技术管理水平有待提高

技术监控、检索功能、系统管理等技术管理水平距发达国家有相当大的差距。技术手段在监督、控制

网络信息活动尤其是在确保网络信息安全方面确有不可替代的独特功能。网络信息的检索功能不健全制约

着用户对网络信息资源的利用。搜索引擎难以向用户提供较全面的检索途径，如允许用户从标题、作者、

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主题、年代、分类等多途径检索，并能进行二次检索。至于加权检索、智能检索等检索形式就更难见到。

多数网站和搜索引擎的分类目录是自行设计的，采用自然语言标引，往往使同义词、近义词得不到控制，

词间关系得不到揭示，给用户检索带来诸多不便，影响了网络信息资源的传播与利用。

1.5网络信息资源管理人才短缺

网络信息资源管理需要高超的管理艺术、先进的技术水平和多门学科的知识，需要大批开拓奋进、朴

实能干的管理人才和良好的工作环境。高级管理人才的缺乏，是导致网络信息资源管理水平低下的重要原

因。

2、对策与建议

2.1建立全国性的信息资源管理和协调机构

基于我国目前网络信息资源建设无序、管理落后的现状，有必要成立国家级的职能机构，负责规划和

协调全国的网络信息资源建设与管理工作。该机构应具备的基本职能是：进行顶层设计，搞好总体规划，

明确发展目标；组织协调有关政策法规的制定，指导标准化设计；针对网络信息活动的管理和技术难题，

组织攻关；组织对网络信息资源的开发利用。

建议该机构由若干个部门组成，办事机构挂靠在信息产业部或科技部，也可以由某个国家级学会或协会履

行其基本职能。

2.2加快网络信息资源管理法制建设

（1）结合国情开展网络信息政策法规基础理论研究

网络信息政策法规的研究在我国已渐成气候，且产生了一些研究成果，但还缺乏一个统一完整的研究

框架。我国目前为止还没有产生如美国《贝克报告》、《洛克菲勒报告》等对国家网络信息资源管理政策法

规研究有重大影响的实践调研报告。我国应当像美国、澳大利亚那样设立国家专门信息政策法律委员会或

建立全国性的网络信息资源管理和协调机构，引导各种研究力量针对我国信息化与信息资源管理实践中出

现的各种问题，加强基础理论研究，产生一批具有重大理论与实践意义的成果，指导信息资源管理政策法

规建设。

（2）建立与国际接轨的完整的网络信息资源管理政策与法律体系

近年来，我国网络信息资源管理政策法规体系研究取得了新的进展。但是还存在许多问题，尚未形成

完整的体系结构。笔者认为，完善我国网络信息资源管理政策与法规体系的构建，必须针对现实中存在的

问题，研究现行政策法规体系的缺陷，汲取理论研究的成果，注重政策法规体系结构的完备性与层次结构

的合理性，强调政策与法规的协调和互补，注重与国际条约、法规的兼容性。

（3）将网络信息安全政策法规建设提升至国家战略高度

我国信息安全政策法规体系中尚存在许多问题。例如，我国缺乏如何实现与加快信息安全建设的短期

持续的政策；现行立法层次低下，除了少数由国务院颁布的行政法规外，我国的信息网络法基本上是部门

规章或地方法规，缺少高阶位的、统领性的信息立法和信息安全立法。因此，笔者认为，我们可以效仿美

国的做法，加强国家安全局、信息产业部、国家技术标准化研究所等与信息安全有关的机构的合作，建立

统一领导、分工负责的管理模式，实现信息安全管理的有序化；加快出台各种短期持续信息安全政策，从

国家层面上指导信息法律法规的制定。要制定一部纲领性的《信息法》、《信息安全法》，将信息安全提至国

家战略高度，加强信息安全的执法与司法活动，严厉打击信息安全领域的违法犯罪活动。

（4）研究和加大知识产权保护力度

由于网络的开放性和网络传输的交互性，侵犯知识产权的行为变得更加容易和隐蔽。在网络空间，信

息资源可以快速方便地在全球范围传播。没有强有力的知识产权法制，创作者和投资者的经济利益就得不

到保障，投资者也不愿冒着巨大的经济风险进行网上信息资源的开发。保护网上信息资源知识产权有利于

促进我国网络产业朝着法制化方向发展。同时，我们建议修改《著作权法》、《专利法》、《反不正当竞争法》

等，加强对知识产权滥用行为的规制，尽快制定反垄断法，建立基本的反垄断法律制度对包括网络信息资

源管理标准化在内的标准化垄断行为进行规制。

2.3加速标准化建设，加强网络信息资源管理的信息技术引导

网络信息资源管理的科学化、规范化需要标准的支持，同时网络信息资源的特性也要求实施标准化建

设。网络信息资源管理不同于传统的文献信息资源管理，它管理的对象是以超文本格式存在的，集文字、

图像、音频、视频为一体的多媒体信息，有特殊的存储介质，可以迅速传播、动态更新、实时交互。网络

信息处理方法是非线性的，人们不易掌握网络信息的存在状态。在实施信息资源数字化、网络化时必须采

取标准的输入输出格式，以便实现不同地区、不同机构的网络信息之间的互联与交流；在网络信息组织方

面实现分类体系的统一以便于畅通的数据互换；在联机联合编目方面实现目录的标准化以便用户以统一的

检索途径获取信息；实现数据的标准化与统一性是网络信息资源共享的前提条件。所以，对网络信息资源

管理实施标准化控制是很有必要的。

同时还要看到，目前国际信息技术的竞争转变为信息技术标准化领域的竞争。发达国家积极参与国际

标准的制定并不断将本国标准转化为国际标准，主导国际标准化的方向，增强信息技术的竞争能力。为此，

我国也制定了很多标准化指导性技术文件和以国际标准为基础的网络信息技术标准。但是，我国网络信息

资源管理法律体系还不完善，标准与法律尚未建立国际通行的和谐联动机制，从而极大地阻碍了信息技术

参与国际竞争的能力和进程。因此，笔者认为，我们应该学习国外先进经验，加速标准化建设，促进网络

信息技术发展，抢占国际网络信息技术的制高点。

为了加强网络信息资源管理，促进网络信息资源的规范、协调发展和开放共享，必须抓紧研究网络信

息资源管理标准化问题，建立网络信息资源管理标准化体系。

（1）改革标准化管理体制，做好顶层设计，全面研究制定网络信息资源从上游（采集、选择、组织、

著录、加工）到下游（评价、传播、利用、开发、服务）和整个过程管理等方面的标准化问题。

（2）建立以国际标准为基础的自愿标准体系

根据国际惯例，标准是由公认机关批准的非强制性文件，绝大多数国家的标准体系都为自愿型标准体

系，供企业自主地选择使用，只是通过技术法规对标准的引用，建立完整的标准法律体系，达到对标准内

容的强制。标准分为强制性标准与推荐性标准，与世界标准化方向不符。建议先修改标准化法，尝试取消

行业标准与地方标准，推行学术团体标准，建立我国与国际接轨的三级标准体系；逐步取消强制性标准，

建立科学的与国际接轨的网络信息资源管理标准体系。

（3）建立网络信息资源管理标准化体系与标准化法律的联通机制

世界上大多数国家都建立了网络信息资源管理自愿标准体系与完善的标准化法律制度，标准化法律规定标

准基本事项，技术细节通过指示性引用标准来解决；在没有适用标准的情况下，立法机构委托标准部门制

定相应的标准，标准与标准化法律的这种沟通使两者之间形成一个统一灵活的体系，为网络信息资源技术

发展提供了自由空间。目前，尽管我国现有的网络信息资源管理标准化法律法规不同程度地对网络信息资

源管理标准进行了引用，但其缺陷也是明显的，我国还没有建立起标准转化为技术法规的通畅渠道，强制

性标准事实上产生了技术法规的效果，以致标准与技术法规不分。因此，有必要重新审视网络信息资源管

理标准与标准化法律，建立标准与标准化法律的合理联通机制，建立科学的网络信息资源管理标准化法律

制度。

（4）重视技术层面问题的研究

国外正在加紧研究制定元数据标准、对象数据建设标准、数据导航标准等。人们已经普遍认同元数据

标准（metadatastandards）是一个重要的网络信息管理工具，现在最有影响力的元数据标准是DublinCore

标准。该标准能够植入HTML文本中来促进搜索引擎的检索功能，改进搜索的精确性，在揭示网络资源方面

非常有效。我国已由国家图书馆牵头，中国及美国等多家单位参加，成立了“中文METADA-TA标准格式工

作小组”，为全球中文文献资源管理研讨制定统一的标准格式。

2.4建立网络信息资源管理学学科，推进理论研究

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人们对信息资源管理的理论和实践的持续探索与互联网技术的发展相结合，催生了网络信息资源管理

这门学科的诞生。网络信息资源的特性：与面临的诸多问题决定了网络信息资源管理的复杂性与艰巨性。

由此产生了网络信息资源管理学科研究的重大命题，即如何有效管理和控制网络信息资源，将网络信息资

源的发展导向更为合理的未来?网络信息资源管理涉及网络经济、信息经济、国家竞争、信息攻防、网络安

全与犯罪、知识产权保护、信息骚扰、网络文化冲击与渗透、网络道德自律等多方面的问题。而要合理合

法地解决这些问题，无疑需要从技术、经济、人文和工程等层面展开多学科、多角度、全方位的综合性研

究。

当前，学术界针对网络信息资源管理开展的研究多是自发的、个体的行为，还没有上升到有组织、有

计划、系统、全面的研究。因此，建议政府部门组织专家学者就网络信息资源管理学学科建立及相应的理

论与实践问题展开系统、全面的研究。

2.5重视网络信息资源管理技术研究及应用

网络信息资源管理的根本宗旨是，促进全社会对网络信息资源进行广泛地开发、利用，最大限度地实

现信息资源的使用价值。网络信息资源的有效管理和开发将引发社会生产方式的变革。它将解放劳动者，

通过网络信息来调节动力系统和工作机器，形成信息时代的生产力。

随着网络信息资源的开发利用，相应的新技术、新产品将层出不穷。我们应重视面向管理、面向服务

的新技术研究和应用，探讨面向内容的网络信息资源开发和管理的新方法，探索网络信息服务的新模式。

组织力量对信息转播、指引库、推送技术和并行网络搜索引擎等技术开展研究，建立统一的中文搜索引擎

知识分类体系，发展网络信息资源管理的相关技术。

2.6注重网络信息资源管理人才的培养

合格的网络信息资源管理人才应具备以下技能：具有网络信息资源搜集、加工、开发、利用的能力；

具有数字资源和数据库设计开发能力；具有组织领导和协调管理能力；具有创新能力。教育部颁布的《普

通高等学校本科专业目录》里设立了“信息管理与信息系统”、“信息学”、“科技信息”、“管理信息

系统”、“经济信息管理”和“林业信息管理”等与信息相关的专业，还没有设立“网络信息管理”或“网

络信息资源管理”专业。建议政府主管部门应充分认识网络信息经济的前景和网络信息资源管理人才培养

的重要性，考虑在现行学科门类中增设“网络信息管理”或“网络信息资源管理”专业，以确立网络信息

资源管理的学科地位，加速网络信息资源管理人才的培养，促进我国网络事业的发展。

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