未成年人网络安全保护法律规制探析【论文】

未成年人网络安全保护法律规制探析

摘要：在我国，未成年人正面临着空前严峻的网络风险。

法律规制是未成年人网络安全保护的根本手段，但目前，我

国对于未成年人网络安全保护的法律规制尚存在诸多困境。

新时代，应从健全法律制度、完善执法体系、加大司法保障

力度、提升法治素养等方面着手，在完善网络治理与未成年

人网络安全保护之间到合理的切入点，构建未成年人网络

安全的法治空间。

关键词：未成年人；网络安全风险；网络安全保护；法

律规制

一、我国未成年人网络安全风险概述

新时代，未成年人不断通过网络来认识世界，放飞自我，

智能互联网已经全面渗透到未成年人的学习、生活、娱乐、

社交过程中，为其成长提供了多样化的资源和路径。中国互

联网络信息中心的统计数据显示，截至2019年6月，我国

网民规模达8．54亿，其中，10岁以下网民体占比4．0％，

10－19岁网民体占比16．9％。［1］但应看到，在网络

社会中，信息流动具有难以控制的风险，使得网络社会存在

向风险社会随意转化与建构的可能，［2］未成年人极有可

能成为网络安全风险的受害者。这是因为：未成年人有区别

于一般网民的身心特点———价值观尚未形成，是非判断能

力低，对外界环境的影响缺乏抵抗力；心理和人格发展尚未

成熟，自控能力低，容易受到网络不良信息的负面影响；具

有强烈的好奇心，猎奇的欲望强，容易受到蛊惑。网络空间

的虚拟性、匿名性、全球性等特点与未成年人身心特点叠加，

给未成年人的发展带来了许多不确定的风险。［3］细言之，

未成年人网络安全的风险因素具体表现在：一是技术风险。

如某些境内外不法分子大肆运用钓鱼、、植入木马等

手段精心编造各种，未成年人在网上下载文件、图片、

视频或程序时点击不明链接往往“中招”。二是人际交往风

险。如随着“狼人杀”等游戏在未成年人中走红，许多中小

学生与成人玩家混玩游戏、多人聊，过早接触成人玩家的

网络圈子，使得不法之徒有了可乘之机。三是个人内在风险。

未成年人的心智成熟程度有限，对安全信息的辨识能力不

强，缺乏自制力，因而面对的网络安全风险也被放大。如：

8岁男童因模仿短视频网站上“胶带粘门”的整人视频，导

致6岁的弟弟绊倒摔伤；学抖音上的小浓妆艳抹，小女

孩故作成熟说着“土味情话”；12岁女孩偷用父亲手机，3

天打赏男主播10万元，等等。未成年人网络安全风险的类

型大致可分为：一是内容性风险，如血腥或暴力、、

商业化等。二是联系性风险，如网络欺凌、骚扰、跟踪，被

迫性行为，意识形态说服，个人信息滥用等。三是行为性风

险，如发布不当评论、分享传播情信息、网络赌博、网络

侵犯版权等。实践中，未成年人网络安全风险显然不可能通

过阻断隔离的方式来化解，通过法律规制来营造健康的网络

环境就显得尤为重要。

二、我国未成年人网络安全保护法律规制的价值功能

法律规制是指国家及政府通过法律的手段以解决市场

失灵、维护社会秩序为目的，基于法律规则对社会主体的行

为活动以及伴随其活动产生的社会问题进行干预和控制。运

用法治思维和法治方式对网络空间进行有效治理，能够保障

未成年人在网络社会的合法权益免受侵害。（一）法律规制

有助于为未成年人构建法治化的网络秩序空间。新时代，从

明确提出“没有网络安全就没有国家安全”，到突出强调

“树立正确的网络安全观”，再到明确要求“全面贯彻落实

总体国家安全观”，这一系列的重大举措无不体现了党和国

家对网络安全问题的重视。［4］现实中，未成年人极易成

为境内外敌对势力“侵蚀”和“利用”的对象。通过法律手

段对网络进行规制，夯实网络空间社会主义核心价值观的法

治保障，能够为未成年人提供风清气正的网络文化环境并保

障其合法的网络权益，进而实现“网络安全从娃娃抓起”的

目标。（二）法律规制有助于塑造新时代未成年人的公民品

格。目前，中青年以上的网民都是从线下移民到线上生活的，

可以称之为“网络移民”；而青少年网民都是生来就伴随互

联网一同成长、共同发展的，可以称之为“网络原住民”。

无论“网络移民”还是“网络原住民”，都要自觉成为“网

络公民”，在网络社会中既享有权利，更承担义务；既享受

网络的自由便利，更维护网络的健康发展。［5］新时代，

党和国家大力推动全体社会成员以公民之精神广泛参与到

社会治理中来，牢固树立社会主义核心价值观，建设新时代

中国特社会主义公民文化。同时，对于未成年人网络权益

的保护也逐渐增强，2016年6月28日，教育部、司法部、

全国普法办联合发布《青少年法治教育大纲》，明确指出加

强青少年的法治宣传教育，是全面依法治国、加快建设社会

主义法治国家的基础工程，是在青少年体中深入开展社会

主义核心价值观教育的重要途径，是全面贯彻党的教育，促

进青少年健康成长、全面发展，培养社会主义合格公民的客

观要求。这正是法律正义价值的具体实践。（三）法律规制

有助于未成年人达成开拓创新与维护秩序的动态平衡。互联

网时代，网络所造就的自由“飞地”大大增进了人们的自我

赋权领域与能力，但秩序风险也相伴而来，对信息技术变革

时代的法律规制形成了严峻挑战。［6］这就需要党和国家

基于公共利益、公平正义和社会秩序的考量，对其进行合理

的法律干预。未成年人是互联网时代最富有创新精神、最有

活力的人类体，自当成为互联网技术的主要运用者和技术

开拓者。［7］对未成年人网络安全进行法律规制，能够在

不牺牲网络行业整体利益的前提下，切实保障未成年人的网

络自由表达与利用等合法权益，进而实现网络安全个人利

益、公共利益乃至社会利益的综合协调。

三、我国未成年人网络安全保护法律规制的现实困境

对于未成年人网络安全的保护，无论是“儿童利益最大

化原则”抑或是“特殊监护模式”都共同指向了未成年人

特别保护的国家责任。“虽然对未成年人进行监护、照顾和

教育首先是父母的责任，但是互联网的广泛性为未成年人接

触外界提供了直通机会，父母对未成年人的控制减弱，这就

导致父母在防范未成年人网络风险方面力有不逮，必须依靠

国家力量来完善对未成年人的保护。”［8］然而，目前我

国未成年人网络安全保护法律规制的实践还面临诸多困境。

（一）法律制度不完善。为了保障网络安全，维护网络空间

主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组

织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展，国家出台了

一系列法律法规，如《中华人民共和国网络安全法》（以下

简称《网络安全法》）、《互联网上网服务营业场所管理条

例》《互联网直播服务管理规定》等。但对于未成年人网络

安全保护，国家尚未单独立法，相关条文只是散见于《中华

人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和

国民法总则》《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简

称《未成年人保护法》）、《中华人民共和国预防未成年人

犯罪法》《网络安全法》等法律之中，且在内容上并未体现

互联网环境下对未成年人的特殊保护，对构成网络犯罪的未

成年人如何承担刑事责任亦缺乏明确规定。实践中，多层、

多头的法律体系格局导致了法律适用过程中相互冲突的情

况时有发生。（二）执法体系不健全。目前，我国对于未成

年人网络安全的执法还处于初级阶段。抖音在美国被处罚，

在某种程度上也反映出我国在未成年人网络安全保护上执

法不力。在执法依据方面，作为现行未成年人网络安全保护

基本法的《网络安全法》尚存诸多缺陷。例如：部分“蜻蜓

点水”式的宣示条款缺乏现实操作性；术语体系较为混乱，

对于互联网企业先后使用了“网络运营者”“网络产品、服

务的提供者”“网络服务提供者”“应用软件提供者”等

多种称谓；对政府内部的职权划转关系、机构设置关系未作

明确规定，等等。在执法模式方面，执法机关以往在物理空

间行之有效的执法模式放置于网络空间就显得有些“水土

不服”。网络空间的无边界性使得管辖争议无法避免，而网

络空间的独特证据形式也给执法机关如何保证电子数据的

客观性、合法性增加了难度。［9］在执法机制方面，未成

年人网络安全保护法律规制的事前预防、事中监督、事后处

置机制还有所欠缺。具体表现在：对网民、互联网企业等主

体的宣传教育不够；跨区域、跨部门协调执法体系尚未形成，

信息交流共享不畅；相关法律法规对法律责任的主体、对象、

范围和程序等规定不明确；行政执法与刑事司法之间缺乏有

效的衔接程序设计，等等。在执法能力方面，由于网络执法

人员规模有限，且具备网络专业素养、法治素养的执法人员

严重不足，导致在未成年人网络安全法律规制过程中出现办

案效力低下、办案“一刀切”等现象。（三）司法保障不到

位。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。特别是对于

未成年人这一特殊体而言，司法保障不仅能有效救济网络

空间给未成年人造成的侵害，还能有效规制未成年人在网络

空间中的违法犯罪行为。然而实践中，我国对于未成年人网

络安全的司法保障尚有瑕疵。在侦查起诉环节，针对未成年

人网络安全的专门性人才稀缺，尚未形成办案、帮教、救助

的专业环境，未成年人刑事特别程序模式有待创新，未成年

人刑事检察办案区建设还需加强。在审判执行环节，如何把

握好“法官造法”或者“司法能动主义”的限度，达成未成

年人网络安全保护之目的还在探索当中，少年法庭的建设也

存在地域差别明显、专业队伍不足等问题。在社会支持环节，

信息共享的服务平台缺位，影响了司法社会工作服务的便捷

性；跨机构、跨区域协作及资源链接机制不畅，影响了社会

力量参与的综合效益；专业人才不足，影响了项目服务的整

体效果；政府购买社工组织服务等社会支持配套措施缺位，

影响了司法社会工作的持续发展。［10］（四）法治意识淡

薄。目前，我国未成年人网络安全治理领域法治意识淡薄的

问题较为突出。就未成年人自身而言，一方面，未成年人身

心发展不成熟，沉迷于网络游戏，极易掉进各种陷阱或

遭受网络情、网络欺凌等不法行为侵害，且事后不懂或羞

于维权；另一方面，未成年人法治意识不强，极易受网络不

良信息影响而诱发盗窃、抢劫、等严重犯罪行为。就互

联网企业（网络平台）而言，根据实名制设置游戏防沉迷，

早已是业界常识，但中消协对50款游戏进行体验发现，只

有部分采用实名制，而且有的实名制验证方式形同虚设。另

外，一些直播平台出现的未成年妈妈等案例也说明平台在运

营过程中还是容易被流量、日活等利益私心所。就家长、

学校而言，一些家长网络安全法律知识匮乏，无法对孩子进

行有效引导与监管；部分学校过于重视传统应试教育，网络

安全法治教育宣传力度不够，对未成年人依法上网缺乏必要

的指导。

四、推进我国未成年人网络安全保护法律规制的建议

从桌面互联网到移动互联网、再到智能互联网，信息革

命引发了包括价值观念、生产方式、生活方式、社会关系、

社会秩序等在内的全方位重大变革甚至是颠覆性替代，现有

的法律制度面临着日益频繁的“破窗性”挑战和“创造性

破坏”。［11］身处在“挑战”与“破坏”纷扰的网络世界

之中，未成年人如何从容应对、全身而退，笔者认为，应从

以下几方面着手：（一）健全法律制度。未成年人网络安全

保护法律规制的基础和依据是立法。当然，这里的立法不仅

仅是指新法的制定，还包括旧法的整理修改、配套法规标准

的完善，如此才能织就网络空间缜密法律体系。事实上，国

家正在积极推进未成年人网络安全保护的立法工作，《未成

年人网络保护条例》近期有望出台；2019年10月21日，《未

成年人保护法》修订草案提请十三届全国人大常委会第十四

次会议审议，其中专门增设的“网络保护”一章，对网络保

护的理念、网络环境管理、网络企业责任、网络信息管理、

个人网络信息保护、网络沉迷防治、网络欺凌及侵害的预防

和应对等作出全面规范，力图实现对未成年人的线上线下全

方位保护。互联网时代，接受信息更加便利，资讯对未成年

人的影响从客厅文化变成了卧室文化。在客厅文化下，电视

是主要传播载体，信息经过了审核过滤，家长也更便于监督，

但对于关起门来玩手机、电脑的未成年人，家长想要建立

“防火墙”十分困难。基于防范风险的角度看，未成年人网

络安全保护的关键在于隔绝那些危险信息。因此，应尽快在

网络分级、上网准入、不良信息管理等环节制定全国全行业

全领域统一的制度标准，并积极开展法律解释工作，使立法、

执法、用法保持一致。（二）完善执法体系。法律的生命力

在于实施，法律的权威也在于实施。完善的执法体系是推进

未成年人网络安全保护法律规制的重要保证。一是明确执法

依据。构建未成年人网络安全保护行政执法的程序法律体

系，进一步明确执法机关的权限、范围、标准、程序、合作

机制和具体规程。二是优化执法监督机制。建立投诉举报、

线索通报、案件咨询、联席会议等常态机制，设置信息资源

共享平台，加强执法部门与互联网企业（网络平台）之间的

信息交流，同时确保公安机关、检察机关、审判机关、监督

机关之间联络畅通。三是加强执法队伍建设。合理确立网络

空间执法机关的人员编制，适当扩大人员规模以适应网络空

间执法的现实需求；完善网络空间执法人员更新机制，畅通

职务晋升通道，促进网络空间执法队伍的“新陈代谢”；加

强执法人员法律专业知识、互联网专业知识以及未成年人专

业服务知识的培训工作，以解决执法人员“技术不对

称”“技术跟不上”等问题。（三）加大司法保障力度。在

侦查起诉环节，加强未成年人专门办案区的建设，加大惩治

网络侵害未成年人犯罪的力度，秉持“宽容不纵容”的态

度，依法办理未成年人网络犯罪案件，及时回应社会舆论关

切，引导正确的舆论导向。在审判执行环节，

可针对未成年人网络安全保护发布指导性案例，解决实践中

“法官造法”“司法能动主义”等难题。在少年法庭建设过

程中，可在已有的少年法庭设置及规定基础上，尝试构建体

系性、全面性的中国特少年法院系统，设置

“少年法院指导小组”以负责监督和指导全国少年法院的

工作，省、自治区、直辖市高级人民法院设置综合少年审判

庭行使相应的审判权，各地市级城市梯次推进未成年人案件

审判的少年法院机构建设。［12］在社会支持环节，构建社

会支持激励机制，畅通社会支持渠道，设立专门的牵头机构，

负责整合调度政府官方资源、人民团体等半官方资源和社会

组织等非官方资源，通过纳入政府购买服务范围、建立社会

服务转介机构及服务质量第三方评估机构等方式搭建全方

位的未成年人网络安全保护社会支持体系。如广泛开展法治

教育进校园、进社区、进社团等系列活动，鼓励和组织未成

年人参与交流性、拓展性的网络法治媒介体验与社会实践活

动等。（四）提升法治素养。就政府而言，一方面，要将社

会主义核心价值观融入到网络法治文化建设之中，培育健康

向善的网络空间法治文化，完善网络守法激励机制。如开通

全国统一的未成年人网络安全保护热线，及时受理、转介侵

害未成年人网络合法权益的投诉、举报；鼓励和支持社会团

体、企业事业组织参与设立未成年人网络安全保护服务平

台、、服务站点，为未成年人提供咨询、帮助；另

一方面，要推进形成网络多元共治的法治格局，整理互联网

空间的各种资源，汇集互联网企业（网络平台）、网民等多

元主体力量，共同打造网络社会综合防控体系。如建立全国

统一的严重侵害未成年人网络权益违法犯罪人员信息查询

系统，由公安机关向密切接触未成年人行业的相关组织提供

查询服务。就未成年人而言，要树立学法、守法、用法的法

治意识，主动学习法律知识，积极参与法治宣传教育活动，

学会安全、健康地使用网络。就互联网企业（网络平台）而

言，应牢固树立守法意识和责任意识，依法履行未成年人网

络保护义务，在智能终端产品上安装未成年人上网保护软

件，或者采用显著方式告知用户安装未成年人上网保护软件

情况以及安装渠道和方法；对于网络产品和服务含有可能影

响未成年人身心健康信息的，在信息展示前按照国家有关规

定予以提示；通过网络收集、使用、保存未成年人个人信息，

应当符合国家有关规定，且经过未成年人及其父母或者其他

监护人同意；避免提供可能诱导未成年人沉迷的内容，同时

设置相应的时间管理、权限管理、消费管理等功能，为父母

或者其他监护人预防和干预未成年人沉迷网络提供便利；按

照国家有关规定和标准对游戏产品进行分类，作出提示，并

采取技术措施不让未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功

能；提示未成年人保护其个人信息并对未成年用户使用其个

人信息进行保护性限制；建立便捷的举报渠道，通过显著方

式公示举报途径和举报方法，配备与服务规模相适应的专职

人员及时受理并处置未成年人的相关举报。就家长和学校而

言，应创新青少年网络法治宣传教育方法，如榜样示范法，

即借助“网红”“网络大V”进行普法宣传；专门开设网络

法治教育课程，采取专题讲座、案例研讨、警示教育等多种

形式，向未成年人传授网络法律知识。家长要树立与孩子一

同接受网络安全知识学习和网络法治教育的观念，在切实提

高自身的网络法治素养水平的同时加强监护，引导孩子安全

上网，规避可能遭遇的风险。