见义勇为行为的行政法思考

见义勇为行为的行政法思考

摘要：从行政法角度分析，见义勇为是行政法上的行政协助行为，

根据行政补偿理论中的公共负担平等说，见义勇为者及其家属可以向国家请求行

政补偿，以弥补见义勇为者因其见义勇为行为所造成的损失。

关键词：见义勇为行为；行政协助；公共负担平等；行政补偿

见义勇为不同于一般的好人好事，义士们更多的是面对穷凶极恶的

歹徒，或与灾害事故的斗争。由于我国法律滞后，见义勇为者的损失往往得不到

应有的赔偿和补偿，因而英雄流血又流泪的事时有发生，本文试从行政法角度分

析见义勇为行为，以期为实践中此类问题的处理提供理论思维。

一、对见义勇为行为的界定

见义勇为一词最早源于《论语·为政》里的“见义不为，非勇也”

这句话，意思是：看到正义的事，便勇敢地去做。①然而，“正义有着张普洛透

斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并极不相同的面貌”，②各地的见义

勇为立法对见义勇为行为的界定也不尽一致。③笔者认为，见义勇为行为是对国

家、集体和公民个人合法权益的维护，而这种维护的前提是国家、集体、公民、

个人的合法权益正在处于危险状态。这种“危险”不外乎来源于人和自然这两方

面的因素。人的因素表现为违法犯罪分子对国家、集体财产和公民个人的人身财

产安全的侵犯，这时见义勇为表现为与违法犯罪分子作斗争；自然的因素表现为

自然力量对国家、集体和个人合法权益的损害，如洪水、火灾等自然灾害，这时

见义勇为就表现为抢险救灾。因而见义勇为行为应包括与违法犯罪作斗争和抢险

救灾这两类行为。另外，见义勇为行为对于见义勇为者来说应具有高度的人身危

险性。社会之所以要对见义勇为者进行褒奖，视见义勇为为高尚的道德行为，其

原因在于见义勇为者能为常人所不能为，在危难时刻，不顾个人安危，挺身而出，

舍身而取义。这是常人很难做到的。假如我们将打雷下雨时帮人收衣服、雪中送

炭之类一般的好人好事也称为见义勇为，那是毫无意义的。这种高度的人身危险

性，不是主观上的想象，而是客观表象。如犯罪分子拿着管制刀具对他人进行侵

犯，这时，见义勇为者就有生命危险。

通过以上分析，笔者认为见义勇为行为是指，公民无法定或约定义

务，为保护国家、集体和他人的合法权益，不顾个人安危，同违法犯罪作斗争或

者抢险救灾，对其具有高度人身危险性的行为。

见义勇为行为有以下四个特征：

第一，高度的人身危险性。见义勇为者救人于危难之时，常常要冒

着生命危险。实践中，见义勇为者受伤致残的为数不少，有的甚至献出了宝贵的

生命。

第二，紧急性。见义勇为行为常常是在非常危急的时刻，未能及时

获得国家力量的有效介入的情况下作出的。若当事人不能获得及时援助，就有财

产人身受到侵害的危险。

第三，利他性。见义勇为者实施其见义勇为行为纯粹是一种利他行

为，目的是为了保护国家、集体和公民个人的合法权益免受侵害，维护公共秩序

与安全。这体现了见义勇为者无私奉献的崇高品德，这也是我们对见义勇为者进

行褒扬并鼓励大家学习的重要原因。

第四，结果的双重性。见义勇为者通过其行为，一方面，不但维护

了国家、集体和他人的合法权益；另一方面，又给其他人带来了公共安全感，维

护了公共秩序和安全，所以，见义勇为行为也是对公共利益的维护。

判断某一行为是否是见义勇为行为，要结合主客观两方面进行考虑。

首先，在主观方面，行为人具有维护国家、集体和他人的合法权益，

维护社会公共秩序与安全的目的。若行为人明知受害人的利益是非法的，而去

“救助”，便不能被视为见义勇为者，而且还要受到相应的法律制裁；若行为人

对加害人曾有怨恨，恰遇其有违法犯罪行为，行为人出于报复心理而对被侵害人

实施救助，也不应视为见义勇为。

其次，在客观方面，还须满足以下条件：

第一，行为人无法定或约定保护国家、集体和他人合法权益的义务。

有无法定义务主要从行为人的身份上进行判定。若行为人是人民警察，则当然地

认为有此义务。①有无约定义务，看行为人与受害人是否存在保护受害人的合同。

如宾馆中的保安就有义务保护宾馆内旅客的人身财产安全的义务，这种义务是基

于旅客与宾馆之间的约定。

第二，国家、集体和他人的合法权益正处于危险状态下，有受到危

害的可能。正处于危险状态下，是见义勇为行为实施的时间限制，即正在遭受违

法犯罪分子不法侵害或正在遭受洪水、火灾等自然灾害的损害。若行为人在国家、

集体和他人的合法权益受到侵害之后，进行救助，如将负伤的被害人送往医院，

帮助受害人民重建家园，则不应视为见义勇为行为，而是其他类型的好人好事。

另外，可能出现行为人与受害人均处于危险状态之下的情况。若行为人所受到的

侵害明显小于受害人，行为人通过自己的行为，不仅维护了自己的利益，而且也

维护了其他人的合法权益，倘若我们无法客观地判断行为人的主观动机目的，则

推定其行为是见义勇为行为；若此时行为人所受到的侵害程度接近或大于其他受

害人，则推定行为人的行为主要出于维护自身的合法权益，其行为不是见义勇为

行为。

第三，行为人实施对国家、集体和他人合法权益进行维护的行为，

对其自身有高度的人身危险性。这一点上文已有所述，在此不再重复。

二、见义勇为行为的行政法视角

在正式进入从行政法角度研究见义勇为行为前，笔者认为有必要简

述一下见义勇为行为在民法上的定位以及目前各地见义勇为立法的相关背景，这

有利于我们更好地理解从行政法角度研究见义勇为行为的必要性。

见义勇为在民法上实际上是一种无因管理之债。见义勇为者在其高

尚行为中，有财产损失、受伤致残甚至死亡的，其本人或家属可以向受害人请求

适当的补偿。“适当”意味着不能填补见义勇为者的全部损失。①在与违法犯罪

分子作斗争的情况下，还可以要求造成其财产损失的或人身损害的违法犯罪分子

赔偿全部损失。②但实践中，由于违法犯罪分子或是未被抓获归案，或是虽被抓

获归案，但无力赔偿，因而见义勇为者及其家属的利益难以得到切实有效的维护，

见义勇为者致残或死亡的，情况更加突出。根据中华见义勇为基金会对全国569

位见义勇为者英烈的生活状况的调查，因伤亡导致生活困难的占1/3左右。③针

对这种情况，为了弘扬正气、鼓励见义勇为行为，各地纷纷成立了见义勇为基金

会，对见义勇为者进行褒奖。但由于基金会的资金主要来源于社会捐赠，没有国

家财政支持，因而资金有限，基金会对见义勇为者及其家属的奖励无异于杯水车

薪。同时，各地也对见义勇为的行为进行立法，对见义勇为者进行奖励或保障，

规定了见义勇为者可以享受诸种不同的待遇。

笔者认为，各地的立法实际上是对日益要求对见义勇为者进行保护

或生活保障的舆论回应，其目的是在“雷锋越来越少”的道德现状下，通过对见

义勇为进行行政奖励，以弘扬社会正气，维护社会治安，鼓励更多的人向见义勇

为者学习，以促进社会主义精神文明建设，而缺乏对见义勇为行为的本质认识。

笔者认为，见义勇为行为是行政法上的行政协助行为。对于行政协助行为，行政

法学界并未引起较大关注，学者们一般在论及行政相对人的法律地位或权利时顺

便提及行政相对人有行政协助权。行政协助权，是指行政相对人有主动协助国家

行政管理的权利。④据之，可以将行政协助行为定义为：公民主动协助国家行政

管理的行为。行政协助行为有以下特征：第一，公民没有协助行政机关的义务。

也就是说，根据法律的规定，公民没有协助的义务；同时，公民也没有受行政机

关的委托要求其协助。第二，公民所协助的事务属于国家行政管理的范围。

见义勇为行为是行政协助行为。一方面是因为见义勇为者在国家、

集体和他人的合法权益正在遭受违法犯罪活动的侵害或自然灾害的损害时，没有

对其进行维护的义务。另一方面，国家有义务保护国家、集体和个人的合法权益

免受侵害。①如《人民警察法》②第2条第1款规定：“人民警察的任务是维护

国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公

共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”《中华人民共和国水法》③第38

条第1款前段规定：“各级人民政府应当加强领导，采取措施，做好防汛抗洪工

作。”《中华人民共和国消防法》④第3条规定：“消防工作由国务院领导，由

各级人民政府负责。各级人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计

划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。”第32条第4款又规定：“消

防队接到火警后，必须立即赶赴现场，救助遇险人员，排除险情，扑灭火灾。”

见义勇为者通过自己的行为，帮助国家履行了保护国家、集体和公民个人的合法

权益的职责。国家也因为见义勇为者的行为在一定程度上实现了其维护公共秩序

与安全、保护他人合法权益的职责。因而见义勇为行为是一种行政协助行为。

既然见义勇为行为是一种行政协助行为，见义勇为者通过这种行为

从一定程度上维护了社会公共利益，而国家则是公共利益的代表和维护者，其维

护公共利益的费用则由国家财政负担，那么见义勇为者在见义勇为中的损失也应

由国家财政负担，以体现公平。故笔者主张，见义勇为者可以因其在实施行政协

助时所受到的损失而向国家请求行政补偿。行政补偿是指行政主体的合法行政行

为给行政相对人的合法权益造成损害，依法由行政主体对相对人所受损失予以补

偿的制度。⑤这里的合法行政行为，显然应当包括行政机关积极主动的作为和由

于客观情况不能而不作为（在见义勇为的情形中，行政机关可能由于客观条件的

原因而未能及时行使其职权）。关于行政补偿的理论，主要有公共负担平等说、

结果责任说、特殊牺牲说、社会保险论、社会协作论、人权保障论六种。⑥本文

在此不逐一介绍。目前，学术界大都赞成公共负担平等说。该说源自法国，认为

政府的活动是为了公共利益而实施，其成本和费用应由全体社会成员平等负担。

公民由于行政活动而受到损害，是为了公共利益而承受的负担，必须平等地分配

予全体，不能由少数人负担。⑦法国1970年10月9日的盖纳德案可以很好地印

证这一理论。案件是讲一名年迈的妇女跌进一条沟渠，并因此受伤。她大声呼救，

盖纳德先生闻讯之后赶赴现场救助，但他也不慎掉进该沟渠，并因此受伤。行政

法院认为，由于盖纳德企图救助这位妇女，从事的是一种市镇当局的公共事务，

因此他可以从市镇当局处获得赔偿。⑧此处用“赔偿”而非“补偿”是因为法国

行政赔偿责任分为过错责任和危险责任两种，①危险责任是行政机关无过错的合

法行为给当事人造成损失的责任，实质上相当于补偿。

如前所述，见义勇为行为是一种行政协助行为。见义勇为者从事的

抢险救灾或与违法犯罪活动作斗争是行政机关的一部分公务，是对公共利益的维

护。因而见义勇为者在其见义勇为行为中所遭受的损失，如受伤后的医疗费等，

应视为其为维护公共利益所承受的负担，并且相对于一般公民来说是一种额外负

担。因为，一般公民主要通过依法纳税来实现其对公共利益的负担。纳税的方式、

标准等均由国家法律规定，适用于所有人。因而，在通常情况下，公民的公共负

担是平等的。国家则运用这部分财政收入来组建和维持保护公共利益的力量，如

警察队伍等，对公共利益进行维护。当出现危害公共利益事件时，如发生违法犯

罪活动或发生火灾水灾等，由国家出面加以维护。若国家工作人员因此受伤致残

等，国家可以从财政中拿出一部分来对这部分人的损失加以填补。在这种状态下，

一般公民没有对公共利益进行维护的义务，一般公民也均未对公共利益有所负

担，因而他们对公共利益的负担也是平等的。但在发生见义勇为的情形中，由于

见义勇为者不是国家工作人员，就不享有国家工作人员因公负伤等一系列的待

遇。实际上，此时见义勇为者所遭受的损失是他在已经履行了作为一般公民的纳

税义务外，对公共利益的额外负担。此时与其他公民相比，出现了公共负担不平

等的情况，即见义勇为者承受了比其他公民更多的公共负担。根据公共负担平等

理论，国家应从财政中拿出一部分来对见义勇为者这种额外付出加以补偿，对见

义勇为者的额外负担加以填补，使见义勇为者对公共义务的负担达到其实施见义

勇为行为前同等的状态，从而实现公民公共负担的平等。

目前，我国并没有对行政补偿进行统一的立法，有关行政补偿的规

定散见于单行法律、法规中。对行政机关合法行政行为给当事人造成的损失，不

补偿是原则，补偿是例外，即只有法律明文规定的，才可以补偿。本文认为，鉴

于见义勇为行为的特殊性，以及我们历来强调要“两个文明一起抓，两手都要

硬”的精神，有必要对见义勇为行为进行专门立法，对见义勇为者的损失进行补

偿。一方面，可以弘扬社会正气，使更多的人向见义勇为者学习；另一方面，可

以使见义勇为者及其家属的生活有所保障，使其损失得以弥补，以实现实质正义。

三、见义勇为者行政补偿请求权行使方案的初步设计义勇为者或其

家属可以要求国家对其进行行政补偿。那么，见义勇为者应向哪个国家机关要求

补偿呢？应怎样进行补偿呢，下面，笔者将谈一下自己的构想。

第一，关于补偿的义务机关。笔者认为，见义勇为行为发生地的县

级人民政府作为补偿的义务机关比较合适。这主要是基于以下两方面的考虑。首

先，中国的现行行政主体理论日益受到挑战。有学者主张吸收国外的行政主体理

论对我国现行行政主体理论进行重构。②而国外的行政主体一般可分为国家、地

方团体和其他行政主体三种。地方行政团体是以一定的地区及在那居住的居民为

基础，以在该地区内实施有关公共服务目的而设置的，对该地区居民具有支配权

的公共团体。①地方行政团体相当于我国的各级地方人民政府。因此笔者将补偿

义务机关定位为政府而不是依据现行行政主体理论以自己的名义行使行政职权

而被视为“行政主体”的政府的各个部门。其次，“行政补偿费一般不单独在国

家财政中列出，也不实行集中管理，而是由具体行政补偿义务机关分散管理。这

一点与国家行政赔偿不同。行政赔偿单独列入国家预算，并且由国家行政机关实

行集中管理。”②因而在设置补偿义务机关时必须考虑到其经济负担能力。考虑

到若将乡镇级人民政府作为补偿义务机关，由于其财力有限，往往难以承担一些

见义勇为者的巨额补偿费用。而我国各省的地域范围比较大，若将省级人民政府

作为补偿义务机关，那么就不易于离省会或者首都较远的见义勇为者行使其补偿

请求权。而县级人民政府作为补偿义务机关，既能够在财政上承担，又能便于当

事人行使权利。

第二，关于行政补偿的范围和标准。笔者认为补偿的目的在于弥补

见义勇为者的损失，以实现公共负担的平等。我们应对见义勇为者在其见义勇为

中所遭受的损失进行全部补偿。见义勇为者有财产上损失的，应补偿其财产上的

损失；见义勇为者受伤的，应补偿其医疗费用及医疗期间的工资损失；致残的，

除补偿上述费用外，还应评定伤残等级，使其享有与国家机关工作人员因公负伤

的待遇；死亡的，应向其家属补偿其生前医疗费用和丧葬费，并发放抚恤金。以

上工资、丧葬费及抚恤金补偿标准应参照各县的生活消费水平和工资水平。

第三，关于补偿的程序，由于近来学者大都认为，“将行政补偿作

为一种具体行政行为看待，将其纳入具体行政行为研究更为科学”。③故补偿的

程序应符合作出一般具体行政行为的程序要求，行政机关主动对见义勇为者及其

家属补偿的，应先对当事人发出补偿通知，并在通知中列明当事人陈述意见的权

利及时限。然后，听取当事人的意见，向其说明理由，答复其意见。最后，作出

补偿决定，并告知复议或诉讼的权利及时限。见义勇为者及其家属向义务机关申

请补偿的，应以书面方式提出。申请书中，应说明要求补偿的事实理由和数额。

补偿义务机关接到申请书后，应进行审查，并将拟作出的补偿决定告知申请人，

听取申请人的意见。在此基础上作出补偿决定，并告知复议和诉讼的权利及时限。

当事人对补偿决定不服的，可以向其上一级人民政府提请复议，或向同级人民法

院提起行政诉讼；对复议不服的还可以提起行政诉讼。以上关于复议和诉讼的时

效，可参照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定。

另外，由于见义勇为行为属民法上的无因管理之债，见义勇为者可

以向受害人请求适当的补偿，与违法犯罪分子作斗争的情况下，还可以向造成其

人身财产损失的违法犯罪分子要求赔偿。①这样，见义勇为者就享有民法上的请

求权和行政法上的请求权。那么见义勇为者应如何行使这两种请求权呢？笔者认

为，见义勇为者对国家、集体和他人的合法权益的维护，及违法犯罪分子对见义

勇为者的侵害是第一位的，而见义勇为者对公共利益的维护则是第二位的，即见

义勇为者实际上是通过对国家、集体和他人合法权益的维护，进而维护了公共秩

序与安全。见义勇为者及其家属应首先行使民法上的请求权，只有其行使民法上

的请求权不能切实弥补其全部损失时，才可请求国家补偿。这样，既可在保障见

义勇为者权益的前提下，又可以减轻国家财政负担，是一种比较现实可行的做法。

参考文献：

①箩竹风主编：《成语大词典》，汉语大词典出版社20XX年版，第

388页。

②参见[美]E.博登海默：《法理学———法哲学与法律方法》，邓正

来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。

③如《青岛市表彰与保护见义勇为公民条例》（l997年11月27日

青岛市第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）第2条规定：本

条例所称见义勇为，是指公民为保护国家、集体和个人的合法权益免受侵害，同

各种犯罪行为作斗争，排除治安灾害或采取其他措施进行保护和援助的合法行

为；本条例所称治安灾害，是指由于违反治安管理规定的行为而引起的人身伤亡

或财产损失的灾害事件。而《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》（1999年12

月8日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）第2条第2

款规定：本条例所称见义勇为行为，是指公民在法定职责之外，为保护国家、集

体利益和他人的人身、财产安全，不顾个人安危，同违法犯罪行为作斗争或者抢

险救灾的行为。《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》（20XX年4月21日北京

市第十一届人民代表大会常委会第十八次会议通过）第2条规定：本条例所称见

义勇为，是指为保护国家、集体利益或他人的人身、财产安全，不顾个人安危，

与正在发生的违法犯罪作斗争或者抢险救灾的行为。

①《中华人民共和国警察法》（1995年2月28日第八届全国人民代

表大会常务委员会第十二次会议通过）第2条第1款规定：人民警察的任务是维

护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，维护

公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。

①②参见周辉：《见义勇为行为的民法思考》，20XX年5月27日《人

民法院报》（京）。

③培填：《见义勇为呼唤法律维护伞》，《法苑》1996年第6期。

④胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第211页。

①参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社1999

年版，第99页。

②1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次

会议通过。

③1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四

次会议通过。

④1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会

议通过。

⑤⑥⑦姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999

年版，第469页；第475、476页；第475页。

⑧胡建淼：《比较行政法──20国行政法评述》，法律出版社1998

年版，第255页。

①胡建淼：《比较行政法———20国行政法评述》，法律出版社1998

年版，第255页。

②参见薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》20XX年第2期。

①薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》20XX年第2期。

②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，

第471页。

③参见方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社

1999年版，第188页；胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第555页。

①参见周辉，《见义勇为行为的民法思考》，20XX年5月27日《人

民法院报》。

傅昌强甘琴友