宪法经典案例之警察休息权

中华人民共和国人民警察法》（以下称《人民警察法》）第二条第一款规

定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安

全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”

由此可见，法律明确规定，人民警察是公共秩序和公共安全的维护者，是公民人

身和财产安全的守护者。公民在遇到紧急情况时自然会对警察产生信赖，这种信

赖是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。如果这种信赖没有

得到很好的保护，甚至受到损害，公众的个人权利、公共利益乃至整个经济和社

会发展都会处于不稳定、不连续的状态之中。

《人民警察法》第十九条规定：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围

内的紧急情况，应当履行职责。”《人民警察法》第二十一条规定：“人民警察

遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公

民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”

这里所说的“其职责范围”，应理解为警察机关的职责范围，也应包括警察个人

的岗位职责。“紧急情况”，应理解为具有客观形势和法律要求不允许迟延处理

的情况出现。“危难情况”，应理解为客观形势所构成的危险与困难，如不迅速

消除，即可能造成公民的人身、财产损害等情形。对于公民来说，当他遭遇袭击、

抢劫、抢夺等危害其人身安全、财产利益时，从本案看，那位妇女正是基于对警

察的信赖，才向迎面开来的警车上的警察求助。这种信任不仅是对警察个体，更

是对警察队伍整体乃至国家的一种信任。警察是一个整体，整体的人民警察是由

个体的人民警察组成的，整体的人民警察的任务和职责必须通过每个个体的人民

警察的工作去实现。警服、警车是警察执行公务的标志，身穿警服或开警车的警

察自然被公众视为警察在执行公务的过程中，那么，该警察就应该履行对社会治

安的管理职能。本案中的警察开着警车，却对妇女的求助只提供手机让其报警，

而没有采取必要的、适当的追捕犯罪嫌疑人的行为，显然是没有履行法定职责。

我国《宪法》第四十三条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。”

休息权是指劳动者在享受劳动权的过程中，有为保护身体健康，提高劳动效率，

根据国家法律和制度的有关规定而享有休息和休养权利。但是，当警察遇到紧急

突发事件时，如果身着警服、驾驶警车或者佩戴其他警用标志时，即使警察本人

在休息时间、事发现场不属于其本人管辖区域或者不属于本人职责范围，此时的

警察个人也被视为警察整体的化身，应当担负起维护社会秩序和提供社会安全的

必要的、适当的职责。其实，这种情况与其说是公民的保护请求权与警察休息权

之间的冲突，还不如说是警察在工作时间内外、内部警种分工不同、警察管辖区

域划分不同的标准下，是否应当履行职责的问题。

事实上，即使警察在休息时间内，当国家、集体和个人的合法利益遭受不法

侵害时，其作为公共秩序维护者，这时的“休眠”应随着其职责的召唤迅速被唤

醒，积极采取适当的必要的措施来履行其法律赋予的职责，不能借口自己还处于

休息时间或者不属于自己管辖范围而袖手旁观。

当然，对于警务人员在非法定工作时间内所做出的这种职务行为，公安机

关应在事后给其金钱、物质补偿或者精神奖励，或者允许其在完成紧急任务后休

假，通过休息来弥补精神和体力的支出，保障其休息权。

警察休息权：

事件：

２００５年１１月３日，广东省惠州市市民谢小在上班途中遭到抢劫。谢

在追赶劫匪一段路后，恰逢迎面开来一辆警车，谢即拦住警车请求开车的警察追

赶劫匪。谁知，该警察犹豫片刻说：“我已经下班了，你报警吧”，并拿出自己的

手机给谢，让她打电话报警。事后，谢小向警方投诉，认为该警察的行为属于

行政不作为（《信息时报》１１月１０日）。

观点集束：

■《人民警察法》关于人民警察制止违法犯罪活动的规定，既是对警察整体

的职责要求，也是对警察个体的职责要求。

■警察在工作时间和工作岗位上，他是人民警察，履行警察的职责；在非工

作时间和非工作岗位上，他是一般公民，履行公民的义务。

■警察个人不能以自己下班为由拒绝受害公民要求其制止违法犯罪活动的请

求。因为，按照《人民警察法》的规定，人民警察在非工作时间，遇有其职责范

围内的紧急情况，应当履行职责。

■人民警察并不是在任何时候都负有实现公民的请求权的法律义务。警察是

劳动者，也应该享有休息的权利。

■下班后的警察所具有的是公民身份而非警察身份，其行为一般不构成职务

行为，由此产生的法律后果均不由其所在的公安机关而应由其本人承担。

■追劫匪是作为整体的人民警察的义不容辞的法定职责，但不是所有作为个

体的人民警察的法定职责。

■下班后的警察遇到违法犯罪的，就应当及时制止，这与警察的休息权其实

并不冲突。因为谁也没有要求警察下班以后还要特别地寻发案现场来见义勇

为，而且，这种情形的出现是偶然的，随机的。

专家讨论：

主持人：记者曾献文

姜明安北京大学法学院教授

杨建顺中国人民大学法学院教授

卓泽渊中央党校法学部教授

田力最高人民检察院民行厅高级检察官

“制止违法犯罪活动”是警察整体还是警察个体的职责

主持人：“警察下班了，警察的职责也下班了吗？”这是日前社会对广东省惠

州市发生的一起警察以下班为由拒绝追赶劫匪事件提出的质疑。人们之所以如此

关注此事，是因为它与人们的生命财产安全直接相关。在回答这一质疑之前，我

们首先要探讨的是，《人民警察法》规定的“制止违法犯罪活动”是警察作为一个

整体或一个职业的法定职责，还是每一个具体警察个体的法定职责？

卓泽渊：《人民警察法》关于人民警察制止违法犯罪活动的规定，既是对警

察整体的职责要求，也是对警察个体的职责要求。因为，如果没有对警察个体的

这种职责要求，对警察整体的任何职责要求也就变得毫无意义。

姜明安：制止违法犯罪活动，应该是法律对作为整体的人民警察而非作为个

体的人民警察提出的要求。当然，整体的人民警察是由个体的人民警察组成的，

整体的人民警察的任务和职责必须通过每个个体的人民警察的工作去实现。但

是，个体的人民警察与整体的人民警察毕竟有别，他具有双重身份：在工作时间

和工作岗位上，他是人民警察，履行警察的职责；在非工作时间和非工作岗位上，

他是一般公民，履行公民的义务。

田力：在我国，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管

理机关的人民警察，以及法院、检察院的司法警察。这些警察因其所属机关的职

责、分工不同，或者虽属同一机关但因警种、岗位不同而承担不同的具体职责。

因此，《人民警察法》对人民警察提出的包括“制止违法犯罪活动”在内的法定任

务和职责，应当是针对人民警察的整体或职业而言的，并非指每个警察个体的日

常工作和任务，这种总体职责是靠警察通过不同的分工，作为一个整体去共同完

成的。但是，警察个体作为警察职业体的一员，在面对社会时，其必须承担起

警察整体的法定职责，这种职责，不因警种、岗位职责的不同而存在差异。

杨建顺：对《人民警察法》关于人民警察职责的理解，必须是将“人民警察”

当做一个“整体”来进行。准确地说，制止违法犯罪活动，应该是作为一个整体的

“警察机关”的法定任务和职责。但是，任何行政主体的职权、职责、权限和任务

等，都必须由其公务员来具体行使、承担和实现，因此可以说，制止违法犯罪活

动也是每一个具体的警察个体的法定职责。这两点并不相互排斥，而是相辅相成

的。

警察能否以下班为由拒绝受害公民的出警请求

主持人：刚才有专家提到，警察具有双重身份，他既是负有除暴安民职责的

警察，也是享有公民权利的个人。那么，警察个人能否以自己已经下班、需要休

息为由拒绝受害公民要求其制止违法犯罪活动的请求？进一步说，警察是不是在

任何时候都负有制止违法犯罪活动的法律义务？

姜明安：警察个人在下班时间相当于一般公民，具有一般公民同样的权利和

义务。作为公民，在有人受到违法犯罪活动侵犯而请求帮助时，在道德上有义务

伸出援助之手，但此种义务非法律义务。当然，作为同时具有警察身份的公民，

因为他具有对付违法犯罪活动的专门技术、专门知识、专门经验，因此，当受害

人请求他“出手”时他应该“出手”，此种“出手”不仅是一般公民道德的要求，也是

“处于公民身份时的警察”的职业道德的要求。然而，职业道德毕竟还是道德，在

其没有法律化之前并不属于法律义务。

卓泽渊：虽然警察作为公民也应该享有下班休息的权利，但因其被法律赋予

了制止违法犯罪活动的特殊任务，因此，作为警察，他不应当拒绝公民的保护请

求。对于违法犯罪活动，一般的公民都有制止违法犯罪、见义勇为的道义责任，

如果说警察没有这样的责任，那于理于法都说不过去。要注意的是，下班后的警

察并不是在任何时候任何地方都要承担这种责任，他仅在本人恰好身处案发现场

时负责。

田力：警察个人不能以自己下班为由拒绝受害公民要求其制止违法犯罪活动

的请求。因为，按照《人民警察法》的规定，人民警察在非工作时间，遇有其职

责范围内的紧急情况，应当履行职责；遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处

于其他危难情形，应当立即救助。这里所说的“其职责范围”应理解为警察机关的

职责范围，不能局限于警察个人的岗位职责；“紧急情况”应理解为具有客观形势

和法律要求不允许迟延处理的情况出现；“危难情况”应理解为客观形势所构成的

危险与困难，如不迅速消除，即可能造成公民的人身、财产损害等情形。当然，

我们不能由此判断说，警察在任何时候都负有制止违法犯罪活动的法律义务，但

警察在遇到正在发生的犯罪行为时，肯定负有制止义务，而对违法活动则不能一

概而论，应当划分违法行为是否属于警察机关主管和管辖、是否属于不立即制止

会即时造成人身、财产损害等不同情况区别对待。

杨建顺：人民警察并不是在任何时候都负有实现公民的请求权的法律义务。

我国《宪法》规定“劳动者有休息的权利”、“国家发展劳动者休息和休养的设施，

规定职工的工作时间和休假制度”。警察是劳动者，当然享有休息的权利。因此，

警察是否能够以自己下班为由拒绝受害公民的相关请求，需要考虑两个方面的因

素：其一，《宪法》所要求的“职工的工作时间和休假制度”是如何规定的；其二，

公民的相关请求是否合法、合理，是否切实可行，是否属于作为个体的警察的法

定职责。一般而言，人民警察在下班、休假等非工作时间一般情况下并不负有前

述法律义务，只有遇有其职责范围内的紧急情况，才需要履行警察职责。

下班后拒绝现场出警请求是否构成行政不作为

主持人：从前面的讨论看，各位专家都认为，下班后的警察还是警察，仍然

负有制止违法犯罪活动的义务，但对于这种义务的性质看法不一。那么，下班后

的警察拒绝受害公民要求其制止违法犯罪活动的请求的，其行为是否构成行政不

作为，警察所在的公安机关是否要对公民由此遭受的损害给予国家赔偿？

姜明安：下班后的警察所具有的是公民身份而非警察身份，其行为一般不构

成职务行为（除非有所在机关的特别指示），由此产生的法律后果均不由其所在

的公安机关而应由其本人承担。当然，下班后警察的行为或不行为违反职业道德，

所在的公安机关应对之进行批评教育，并可视过错大小给予其行政处分。至于公

民因违法犯罪行为所受到的损失，如果无法由犯罪分子赔偿，则应由国家依法予

以适当补偿。我国目前尚未制定刑事补偿法，这是法制的一个缺陷，需尽快完善。

卓泽渊：下班后警察的这种不作为究竟是不是行政上的不作为，值得商榷。

尽管这种不作为与警察职责相悖，但与警察在正常工作中出现的不履行特定职责

的不作为不同，不能等同于上班时间内的不作为，公安机关对其行为后果不应该

承担法律责任。但是，警察本人至少应该承担道义责任和纪律责任。

田力：构成行政不作为首先以具体的行政主体负有行政法上特定的作为义务

为前提。是否具有特定的作为义务，应当以相应的法律、法规为依据。根据我国

法律规定，具体的警察机关的职权具有地域性限制，如果当事警察在非工作时间

遇到的正在发生的违法犯罪，属于其所属机关管辖范围，其拒绝制止的行为就构

成行政不作为；反之，该拒绝行为就不构成行政不作为，因为该机关对此没有法

定的作为义务，但当事警察个人违反了《人民警察法》为警察特别设定的法定义

务，应承担相应的责任。

杨建顺：下班后的警察拒绝追劫匪并不一定属于“违法失职行为”。首先，警

察既然已经下班，就不再执行公务了，只有遇到其职责范围内的“紧急情况”，才

需要履行职责。就本案而言，并非出现劫匪正在抢劫等“紧急情况”（劫匪早已逃

走了，追劫匪不一定具有切实可行性），因而该警察没有“应当履行职责”的法定

义务。其次，追劫匪是作为整体的人民警察的义不容辞的法定职责，但不是所有

作为个体的人民警察的法定职责。如本案中的警察为受害公民提供了手机报警，

这种处理方法是值得肯定的，这也表明了该警察对于受害公民的请求予以了必要

的回应，不能说其职业道德应受到谴责。总之，下班后的警察拒绝受害公民要求

其制止违法犯罪活动的请求，其行为是否构成违法的行政不作为，是否要对公民

由此遭受的损害给予国家赔偿，都不宜一概而论，要根据不同的情况作出具体判

定。

公民请求保护权和警察休息权之间是否存在冲突

主持人：警察以自己下班为由拒绝追赶劫匪事件，表明在特定时空下，公民

请求警察保护其人身财产安全的权利和警察个人作为公民应该享有的休息权存

在某种冲突。对于这种冲突，我们如何解决？

田力：公民的保护请求权和警察的休息权之间存在某种冲突是不可避免的，

作为一种对策，可以对非工作时间履行了警察职责和法定义务的警察给予一定的

经济补偿、物质精神奖励或休息时间的补偿，这不仅有利于鼓励下班后的警察打

击违法犯罪活动，而且体现了一个社会的公平正义。

卓泽渊：下班后的警察遇到违法犯罪的，就应当及时制止，这与警察的休息

权其实并不冲突。因为谁也没有要求警察下班以后还要特别地寻发案现场来见

义勇为，而且，这种情形的出现是偶然的，随机的，有的警察一生会遇到许多次，

也有的警察会终生不遇，但总归还不会天天如是。其实，这种情况与其说是公民

的保护请求权与警察休息权之间的冲突，还不如说是警察在工作时间之外有无制

止违法犯罪的职责，以及有这种职责与工作时间内的职责有无区别和具有何种区

别的问题。

姜明安：公民的人身、财产安全权与警察的休息权都是法律规定的权利，都要受到应有

的保护。首先，应加强对警察的职业道德教育，使其无论何时何地，在公民请求保护时都尽

力为之提供可能的保护，所谓“可能的”保护，是指不在岗位，不佩带警具的警察在应公民请

求提供帮助时，要依据当时当地的条件选择适当的保护方式，但不能要求警察做无谓的牺牲。

其次，要教育公民尊重警察的休息权和生命健康权，在其遇到困难和危急时，尽可能值班

警察提供救助。第三，公安机关要不断健全、完善公民紧急救助机制，保障公民在遇到危急

情况时，能得到及时、有效的救助。最后，国家应抓紧制定刑事补偿法，保障公民在因违法

犯罪行为受到损失，且无法由犯罪分子赔偿时，受害人或其亲属能从国家获得适当的补偿。