环境保护法的基本原则

第二章环境保护法的基本原则

§3-1环境法的基本原则

通过上节课的学习我们认识到环境保护的重要，要解决将环境问题，保护环境

法律手段是不可缺少的。现阶段，这是解决环境问题成功与否的关键。所以我国非

常重视环境保护工作，强调依法治理环境，颁布了一系列环境保护的法律法规，规

定了保护环境的基本原则，其目的就是为了协调经济发展与环境保护的关系，这正

是我们这节课要搞清楚的问题。

一、环境法基本原则概述（什么是基本原则？）

回顾任何一个部门法，都有其基本原则，某一部门法的基本原则，是指贯穿于

整个部门法之中，对该部门法的各项法律制度和具体法律规范起统率作用的基本准

则。例如民法的基本原则就包括主体平等原则、等价有偿原则、诚实信用原则、自

愿公平原则等，这些都是民事行为应当遵循的基本准则。

环境法作为一个独立的法律部门，也有其基本原则，即贯穿于整个环境法之中，

所有的环境法律规范都必须遵循和贯彻的，调整并决定一切环境法律关系主体所有

行为的指导思想和基本准则。简而言之，环境法的基本原则就是贯穿于整个环境法

之中的，为所有的环境法制度和规范所遵循的基本准则。

在理解环境法的基本原则时，要注意如下几个问题：

1、环境法的基本原则是由环境法确认的。环境法的基本原则并不是随意确定

的，不是哪一个人或是哪一个机关认为某一项重要就可以将其作为环境法的基本原

则，它应该是由法律确认的，即在环境法中有明确的规定或是体现。例11979年《环

境保护法（试行）》6条2款明确规定：“已经对环境造成污染和其他公害的单位，

应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理，或者报请主管部门批准转产、

搬迁。”在这个条文中就明确规定了“谁污染谁治理”的原则。而大部分的环境法的

基本原则并没有直接规定于条文之中，而是通过一个或一些条文体现出来，例2《环

境保护法》6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏

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环境的单位和个人进行检举和控告。”这个条文就体现出了环境法的“公众参与”这

一原则。

2、不能把环境保护必须遵循的基本原则同环境法的立法原则和一般的司法原

则混为一谈。

（1）首先，要把环境法的基本原则同环境法的立法原则区别开来。环境法的

立法原则是指在起草、制定或修改环境法规范的过程中，对立法者具有指导意义的

基本原理和基本方法，以环境法立法时应遵循的“尊重和体现生态规律”原则为例，

例如长江、黄河上游的森林生态系统与苏南的森林生态系统的功能不尽相同，前者

的主要功能是水土保持，而后者可能是提供木材，所以在进行环境法立法时要充分

考虑这些地区的特点，对长江、黄河上游的森林在立法时应规定禁止采伐，而对苏

南的森林就不必作这样的规定。

（2）其次，要将环境法的基本原则与一般的司法原则区别开来。一般的司法

原则是指在执法法律的过程必须遵循的一些基本准则，如“以事实为依据、以法律

为准绳”原则、“法律面前人人平等”原则等等，这些司法原则虽然在环境法的执法

过程中也适用，但由于没有体现出环境法与其他法律部门相不同的特点，也不是环境

法的基本原则。

3、环境法的基本原则具有普遍意义和指导作用。环境法的基本原则是环境法

的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境法之中的，具有普遍意义和

指导性的规范。正因为如此，不能将只适用于某个特定领域或是特定对象的个别原

则作为环境法的基本原则。例如水污染防治法中的“生活饮用水优先和重点保护原

则”、“流域管理与区域管理相结合原则”等就不能作为环境法的基本原则。

意义：基本原则概括性较强，具体条文局限性很大，可解决性问题、新情况

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§3-1经济建设与环境保护协调发展原则

一、协调发展原则的概念和意义

（一）概念

经济建设与环境保护协调发展原则，简称“协调发展原则”。是指经济建设、社

会发展应当与环境保护统筹规划、协调发展，从而实现经济效益、社会效益和环境

效益的统一。

前面我们提到了，环境问题分为两类：一是原生环境问题，二是次生环境问题，

次生环境问题通常就是伴随着经济发展而产生的。近百年来，特别是二战后的几十

年里，人类开发资源手段之先进，能力之巨大，是前所未有的。当今人类已经成为

一种超越自然的巨大力量，开发利用自然资源的范围，由地表向地球深层和太空扩

展，由陆地向近海和远洋扩展。二战后，世界人口更是迅猛增长（全球人口的增长

趋势：1830年——10亿；1930年——20亿；1974年——40亿；1999年——60亿），

人口的增长造成资源的消耗量不断地增大，乱砍乱伐、毁林造田造成了生态环境的

恶化。

讨论如何看待经济建设与环境保护的关系？——经济建设与环境保护并不矛

盾，而是对立统一的辩证关系。当前，①保持经济快速增长是环境保护的基础，因

为环境保护需要大量的人力、物力和财力，没有经济的较快增长，没有财政能力的

不断提高，环境治理就没有资金的投入来支持，就难以实现环境保护的目标；②同

样经济增长较快，环境压力会加大，对环保产业就产生了巨大的需求。但我们决不

能走“先污染后治理”的老路，不能用消耗大量的资源、破坏环境来实现经济增长

的高速度。这就要求我们到一个平衡点，即既能保持经济一定速度的增长，又不

以破坏环境为代价。中共中央在制定《第十一个五年规划》中特别提出了要建设资

源节约型、环境友好型社会，使经济建设与环境保护协调发展。③十三大提出“转

变经济发展方式”如建设循环经济，看出只有保护环境才能为将来的经济增长提供

支持，如能源、健康

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（二）意义[略]

二、协调发展原则的形成（上述观点讨论引出国际上对经济与环境关系两种不

同观点）

关于环境保护与济发展的关系，国际上曾经出现过两种截然不同的观点

★一种主张先发展经济，然后再治理环境（无限增长），即先污染，后治理。很

多工业发达国家就是走了这条路，我国也经历过一段“先污染后治理”和严重浪费

资源的道路。

实例：

1、中国每年8%左右的增长速度是快还是慢？

一组统计数据（20世纪50年代——80年代）

近40年时间，国内生产总值增长了近8.9倍，

能源消耗增长了14.9倍

（其中铁矿石资源消耗增长23倍，有金属消耗增长了24倍）

说明中国用了14.9倍的能源消耗和20多倍矿产资源消耗换取8.9倍国民经济

增长。

2、资源进、出口关税政策的比较

中国等发展中国家英美等发达国家

资源进口高关税低关税

资源出口低关税高关税

由于不同的资源关税政策，导致以下不同现象

发展中国家靠出口资源发展经济，如小造纸厂遍地都是。结果必然是以自然资

本的减少换取人造资本增加，或是以资源的高消耗环境经济的低增长。

发达国家靠进口资源发展经济，如英美国家在国内根本没有造纸业，其他发达

国家也很少有。是在确保国内自然资本不再减少的情况下时限人造资本增加，或是

以资源的零或低消耗换取经济稳定增长。

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在资源领域，买方是真正的赢家。

★另一种主张限制增长（停止发展），主张应强调环境保护，抑制经济发展。认

为环境污染和破坏既然是由于经济社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路

就只有停止发展。其注明代表是（P28）1972年，罗马俱乐部1发表了一份名为《增

长的极限》的研究报告，报告认为：由于世界人口增长、粮食生产、工业发展、资

源消耗和环境污染这5项基本因素的运行方式是指数增长2而非线性增长，全球的增

长将会因为粮食短缺和环境破坏于下世纪某个时段内达到极限。继而得出了要避免

因超越地球资源极限而导致世界崩溃的最好方法是限制增长，即“零增长”的结论。

（1972年瑞典斯德哥尔摩召开会议，通过《人类环境宣言》将每年6月5日定为“世

界环境日”）

这两种观点显然都不妥当。

第一种，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。

《增长的极限》忽视了人类社会的能动性，但是，报告所表现出的对人类前途

的“严肃的忧虑”以及对发展与环境关系的论述，具有十分重大的积极意义。从《增

长的极限》中我们可以看出，如果只重视经济、社会的发展而忽视由此带来的环境

问题，人类最终必然走向毁灭。

1987年，世界环境与发展委员会应联合国大会的要求，提出了一份长达20万

字的长篇报告——《我们共同的未来》，这份报告吸取了《增长的极限》中的合理论

点，同时又修正了它的“零增长”的观点，而是要求把经济增长建立在生态平衡的

基础上，为世界各国的环境政策和发展战略提出了一个基本的指导原则即“可持续

发展”（这和我国提出的“协调发展原则”，实质含义是完全一致的），最终“可持续

11968年，来自世界各国的几十位科学家、教育家和经济学家等学者聚会罗马，成立了一个非正式的国际协会

－－罗马俱乐部（TheClubofRome）。其工作目标是关注、探讨与研究人类面临的共同问题，使国际社会对人

类困境包括社会的、经济的、环境的诸多问题有更深入的理解，并提出应该采取的能扭转不利局面的新态度、

新政策和新制度。

2指数增长是一定的数值在一定时间内是翻倍增长，例如一个单细胞生物10分钟变成2个，增长一倍，再过

10分钟变成4个，再是8个、16个。

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发展原则”在1992年联合国环境与发展会议发表的《里约宣言》中得到确认而形成。

（结论）我国在1983年12月召开的第二次全国环境保护会议上，制定了环境

保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是：经济建设、城乡建设

和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，作到经济效益、社会效益、环境效益

的统一（人们简称之为三项建设三同步和三统一）。这便是我国协调发展原则的主要

内容。同时在1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》中，也有相关的规定，

该法4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家

采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发

展相协调。”可见，不论是在政策中，还是法律中，都对这一原则进行了确定。

三、协调发展原则的贯彻

（一）将环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划。

从1953年开始的“一五”计划算起，中国编制实施国民经济和社会发展五年计划

的框架体制，已有50多年的历史。3从1953年到1982年我国实行的前五个五年

计划中，都没有将环境保护列为国民经济和社会发展的一项内容，因此在这30年间，

环境保护是各项建设比例失调中最严重的一环。在1982年公布的第六个五年计划

（1980-1985）中，首次将环境保护列为专门的一章，制定了“加强环境保护，制止

环境污染的进一步发展”的目标，并提出了政策、法规、监督、管理和资金等五项

措施。此后的“七五”、“八五”和“九五”计划中也都把环境保护列入了国民经济

和社会发展计划，在“十五”计划（2000-2005）中，更是制定了“可持续发展”的

预期目标是：“人口自然增长率控制在9‰以内，2005年全国总人口控制在13.3亿

3“五年计划”是中国国民经济计划的一部分，主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例

关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。中国除了1949年到1952年底为国民经济恢复时期和

1963年至1965年为国民经济调整时期外，从1953年第一个五年计划开始，已经编制了十个“五年计划”，

目前正在着手第十一个五年计划的研究、编制工作。

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人以内。生态恶化趋势得到遏制，森林覆盖率提高到18.2％，城市建成区绿化覆盖

率提高到35％。城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10％。资

源节约和保护取得明显成效。”在“十一五”规划的建议中提出了“建设节约型、环

境友好型社会”，具体提出了大力发展循环经济、加大环境保护力度、切实保护好自

然生态等三方面的发展目标。

（二）制定环境规划

环境规划4是人类为使环境与经济、社会协调发展,对自身活动和环境所做的时

间和空间的合理安排。它遵循和追求的战略思想和根本目标是可持续发展，它要求

人们享用环境权的同时要根据环境的承载力，对自己的经济和社会活动作出相应的

约束，以保障环境不被破坏。一个城市、一个开发区在建设的过程中都离不开规划，

而环境规划正是建设和谐社会所必不可少的，不能等到污染发生了，再去治理，而

一定要防患于未然。

（三）采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施。

解决复杂的环境问题需要政府的干预，政府干预的手段就是制定环境保护

的各项政策和措施，这些政策和措施的制定应当本着协调发展原则，将环境保护与

经济、社会发展相协调的理念贯穿其中。

环境保护的经济政策和措施一般包括税费手段、价格手段、交易制度、和其他

经济手段，例如我国的资源税，是同生态环境关系最密切的一个税种，但是它的计

税依据是销售量或自用量，而不是开采量，这样在客观上就等于鼓励了企业对资源

的滥采滥用，造成了资源的积压和浪费，这样的规定就没有贯彻环境保护与经济、

社会发展相协调的原则，而需要改变。

4是环境管理的一项内容，基本内容有：人类活动方面包括环境保护活动的目标、指标、项目、措施、资金需

求及其筹集渠道的规定和环境保护对经济和社会发展活动的规模、速度、结构、布局、科学技术的反馈要求；

环境方面包括环境质量和生态状况的规定。环境规划编制的基本程序为发现（规划前和规划期的）问题并出

原因，初步确定环境保护目标，提出实现目标的备选方案，方案评价及优选，环境与经济想协调的综合分析和

最终确定目标与方案6个步骤。

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自1999年至今，国家环境保护监督管理机构先后颁布了十六个污染防治技术政

策，针对不同的污染提出了技术控制目标和技术控制措施。例如在《废电池污染防

治技术政策》中规定：“下列单位应当承担回收废充电电池和废扣式电池的责任：充

电电池和扣式电池的制造商；充电电池和扣式电池的进口商；使用充电电池或扣式

电池产品的制造商；委托其他电池制造商生产使用自己所拥有商标的充电电池和扣

式电池的商家。”通过这样的规定，在技术上明确了废电池的回收责任，以达到控

制废电池污染的目的。

（四）加强环境保护科学技术研究，推行循环经济。

环境问题的解决，尤其是环境污染的治理，在根本上取决于环境科学技术的水

平。只有不断地进行环境科学研究，开发出节能低耗、变废为宝、清洁生产的生产

工艺以及能控制和治理环境污染、保护生态平衡的科研成果，才能使环境保护与经

济、社会发展协调成为现实。实例变废为宝秸秆是一种常见的农业生产废料，

秸秆由草变宝的技术目前已经十分成熟。首先，秸秆可以变乙醇。华东理工大学颜

涌捷教授负责的国家863重大课题———“纤维素废弃物制取乙醇技术”，已经可

以从7吨至8吨秸秆中提炼出1吨燃料乙醇，如果普通汽油中加入10%到15%的

燃料乙醇，燃烧效果仍同汽油一样；如果改一改发动机，燃料乙醇就能代替85%的

汽油。其次，秸秆还可以发电。2吨秸秆的热值，相当于1吨煤，目前我国可作为

能源用途的农作物秸秆近3亿吨，至少可替代近1.5亿吨煤炭。此外，秸秆还可以

发酵“生”气、制成人造板材、新型轻质墙材以及造纸等。

循环经济（传统经济遵循的是“资源—生产—消费——废弃物排放”，循环经

济本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动；倡

导的是一种建立在物质不断循环利用基础上的经济发展模式，它要求把经济活动组

成一个“资源—产品—再生资源”的反馈流程，所有的物质和能源在这个不断进行

的循环中得到合理持久的利用。以把经济对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。）

例如：生态工业园区

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通过模拟生态系统建立工业系统，生产者—消费者——分解者的循环途径和

食物链网，采用废物交换，清洁生产等手段使一个企业生产的副产品或废物可用作

另一个工厂的投入或原料，实现循环使用。

例：珠江三角洲“桑基鱼塘”

在地势低洼地深挖鱼塘，饲养淡水鱼，在塘基上种植桑树

桑叶蚕

塘泥肥桑

鱼蚕沙喂鱼

（五）强化环境监督管理。

强化环境监督管理，一方面是要做到环境管理的科学化；另一方面就是要加大

环境污染与环境破坏的处罚力度，增大违法成本。

实例株洲市的河西高新技术开发区，在创建之初，开发区管委会只考虑如何招

商引资，把开发区办起来，但环境意识非常淡薄，国家明文规定的开发区环境影响

评价，是在开发区建成二年之后，在市政府的严厉批评下才拨出钱来上了马。经过

检查发现，在开发区二年内引进的57个建设项目中仅有9个按国家规定进行了“三

同时”建设。不少企业开始投产后即给当地的环境造成了很严重影响，其中一耗资

6000万元，生产拉油的厂家，于1996年6月开始试生产，但未上任何环保设

施，废水直排湘江，造成了严重的农业损失；另有一家橡胶厂，未办理任何环保手

续，小锅炉造成工厂四周浓烟滚滚，附近居民苦不堪言……在这个实例中，株洲市

的河西高新开发区就是因为招商引资不够理想，以致在项目选择上有些“饥不择食”，

忽视了环境保护与经济、社会发展的协调，造成了环境破坏和环境污染，其教训是

十分惨痛的。不过近些年株洲市已在下大力气对其进行整治，对一些违法对环境造

成污染的企业予以关、停、整、改。

环境保护同经济、社会持续发展相协调原则是当代环境立法的首要基本原则，

它不仅反映了当代环境法的实质，体现了当代环境法的价值取向，同时也符合当代

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环境法的发展趋势，具有十分丰富的内容和非常深邃的思想。

（1）该原则反映了当代环境法的实质

当代环境法将实现人类社会的可持续发展做为环境立法的终极目标加以规定，

而环境保护同经济、社会持续发展相协调原则正是以强调在环境的承载力内发展经

济为出发点，要求使用自然资源时，应将废物量减到最小限度；要求在生产中最大

限度地回收利用各种废料；要求维护生态系统的完整性（在对其进行任何改变之前，

需仔细评价可能产生的后果）；要求当环境退化为不可避免时，必须将其退化减至最

低限度，最大限度地利用环境改善与社会——经济发展之间的互补性；要求把环境

效益同经济效益和社会效益结合起来，做为一个整体加以研究；要求指定经济增长、

合理利用资源与环境效益相结合的长期政策；要求制定协调经济增长与环境保护之

间的关系的长远规划，从而较为客观地反映了当代环境法的实质。

（2）该原则体现了当代环境法的价值取向

当代环境法通过法律形式保证合理开发和利用自然环境和自然资源，保护和改

善生活环境和生态环境，防治污染、环境破坏和其他环境问题，把人类对环境资源

的开发利用限制在环境的承载能力之内，从而达到人和自然的共存共荣，这便是当

代环境法的价值取向。而环境保护同经济、社会持续发展相协调原则正是以追求人

和自然的和谐为核心，要求当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并

努力做到自己的机会与后代人的机会平等，不能因为当代人一味地、片面地追求今

世的发展与消费，而毫不留情地剥夺后代人本应合理享有的同等的发展与消费的机

会；要求放弃单纯靠增加投入、加大消耗来实现发展，通过牺牲环境来增加生产的

传统发展方式；要求运用使发展更少地依赖地球上有限的资源，更多地与环境承载

能力达到有机协调的方式来发展经济，从而较为充分地体现了当代环境法的价值取

向。

（3）该原则符合当代环境法的发展趋势

1992年联合国环境与发展大会确立了可持续发展的新战略和新观念，从而对

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当代环境法的发展产生了极其深刻的影响，它要求当代环境法应围绕“可持续发展”

这一中心来确立其立法原则，确定其立法目标和任务，架构其立法体系，更新其立

法内容，建立其基本原则，完善其环境权利体系，使之符合可持续发展的要求。而

环境保护同经济、社会持续发展相协调原则正是通过调整因开发、利用、保护、改

善环境所发生的社会关系，包括人与环境的关系和人与人的关系，执行环境保护的

各项政策，维护和促进可持续发展的行为，禁止和处罚不可持续发展的活动，并通

过自身的不断完善，来实现可持续发展的目的，从而符合了当代环境法的发展趋势。

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