新《环境保护法》四个配套办法综合解读

新《环境保护法》四个配套办法综合解读

一、按日计罚

（一）法律依据:第五十九条企业事业单位和其他生产经营者违法排

放污染物，受到处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定

的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

前款规定的处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成

本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。

地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连

续处罚的违法行为的种类。该条款就是说，地方性法规可以根据当地环境

污染状况的特点和环境保护管理的需要，在“违法排放污染物”的情形之

外，规定其他环境违法行为适用按日连续处罚。比如《深圳经济特区环境

保护条例》规定“未批先建”可以进行按日计罚。

（二）适用范围：县级以上环境保护主管部门对企业事业单位和其他

生产经营者（以下称排污者）实施按日连续处罚的，适用本办法。由于环

境监察部门属于委托执法机构不属于法律授权部门，具体操作可以解释为

由行政机构决定、环境监察人员现场实施。

（三）适用情形：

与新环保法同步实施的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》

明确提出，对5种违法排污行为可实施按日处罚，这5种违法行为包括：

1、超标超总量：超过国家或者地方规定的污染物排放标准，或者超过

重点污染物排放总量控制指标排放污染物的。污染物排放标准是国家或地

方对污染物排入环境的浓度的限量规定；总量控制指标则是国家根据不同

区域、不同时期的环境质量要求推算出达到该目标的污染物最大允许排放

量。目前我国实施总量控制的污染物包括二氧化硫、氮氧化物、化学需氧

量和氨氮。

2、逃避监管：通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，

或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物的。如将未经

有效治理的污水通过“明管”排入外环境、将工业固体废物擅自倾倒在厂

区外环境等。

3、排放法律、法规规定禁止排放的污染物的。根据环境保护法律法规

规定，一些污染物由于对环境危害大，是禁止排放、倾倒的。如油类、酸

液、碱液或者剧毒废液。

4、违法倾倒危险废物的。主要列举医疗废物，如《医疗废物管理条例》

规定，禁止在非贮存地点倾倒、堆放医疗废物或者将医疗废物混入其他废

物和生活垃圾。

5、其他违法排放污染物行为。由于上述四种情形并没有涵盖全部的

违法排污情形。比如实行排污许可管理的企业未按照排污许可证的要求排

放污染物，也构成违法排放污染物行为。所以采用了“其他违法排放污染

物行为”这一兜底条款。

需要注意的是“违法”不等于“排污”，如未进行排污申报、检查时弄

虚作假等，就不属于违法排放污染物行为。

（四）按日连续处罚相关知识点

1、计罚条件。按日计罚，必须满足四个条件”。必须有违法排污行为；

必须受到处罚；被责令改正；拒不改正。这里主要讲一下拒不改正的

认定：1、责令改正违法行为决定书送达后,环境保护主管部门复查发现仍

在继续违法排放污染物的；2、拒绝、阻扰环境保护主管部门实施复查的。

2、计罚天数。按日连续处罚的计罚日数为责令改正违法行为决定书送

达排污者之日的次日起，至环境保护主管部门复查发现违法排放污染物行

为之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。

3、计罚数额。按日连续处罚每日的数额，为原处罚决定书确定的

数额。数额不能变化，是固定的。

4、处罚次数。再次复查时违法排放污染物行为已经改正，环境保护主

管部门在之后的检查中又发现排污者有本办法第五条规定的情形的，应当

重新作出处罚决定，按日连续处罚的计罚周期重新起算。按日连续处罚次

数不受限制。就是说企业违法排污不停，行政处罚就不止。

5、复查。复查可以在下达责令改正违法行为决定书之日起三十日内组

织复查。需要注意的是复查时已经改正违法排污行为，或者复查时处于停

产、停业、关闭状态的，不启动按日计罚。比如说，1月1日送交责令改

正违法行为决定书，这一天也是决定书生效的日子。从1月2日开始，环

保部门在30天内可以选择任意一个时间点回去复查。假定1月10日去复

查，发现企业还在违法排污。这个时候按日计罚就开始启动。”从1月2

日到1月10日，可实施按日计罚，“假定每天10万，可连续罚9天。”

再比如，“10日再去查时，针对违法排污行为，可以再下一个责令改正决

定书，从11日之后的30天内，环保部门可以在任何一个时间点再回去复

查。”如果20日去，发现企业仍还在违法排污，环保部门可以从11日开始

到20日再实施按日计罚。按照《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》

规定，这个过程可以循环往复下去。

6、计罚程序。按日连续处罚要符合行政处罚程序。包括立案、调查取

证、案件审查等。需要注意的只有当排污者违法排放污染物的行为受到罚

款之后，才能实施按日连续处罚，并且按日连续处罚的数额还要依据

原数额确定。还有就是排污者对原处罚决定提起复议或者诉讼的，按

日连续处罚决定不停止实施，也就是说按日连续处罚决定可以在复议、诉

讼结束之前作出。

按新《环保法》要求，黑龙江省已有两起按日连续处罚。分别是哈尔

滨市华能集中供热有限公司废气超标排放被罚200万元；中煤龙化哈尔滨

煤化工有限公司废气超标排放被罚174万。

二、查封、扣押

（一）定义

指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避

免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限

制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。需要

说明一下行政强制措施实质上是限制相对人某项权利的临时性控制措施，

不是最终处理，满足一定条件后即可解除。

法律依据是环保法第二十五条对企业事业单位和其他生产经营者（以

下称排污者）违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染，

县级以上环境保护主管部门对造成污染物排放的设施、设备实施查封、扣

押的，适用本办法

（二）适用情形

根据《最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用

法律若干问题的解释》（法释[2013]15号）的有关规定。排污者有下列情形

之一的，环境保护主管部门依法实施查封、扣押。

1、特殊物质。违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险

废物、含重金属污染物或持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质

的；

2、特殊区域。在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违法排放、

倾倒、处置污染物的；

3、特殊时期。较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要

求执行停产、停排措施继续违法排污的；

4、典型行为。违法排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、

制革等工业污泥的；

5、逃避监管。通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，

或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；

6、法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。

（三）程序

实施查封、扣押的程序包括调查取证、审批、决定、执行、送达、解

除。存在情况紧急，需要当场实施查封、扣押的，应当在实施后二十四小

时内补办批准手续。环境保护主管部门负责人认为不需要实施查封、扣押

的，应当立即解除。

（四）期限

查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人

批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规

定的除外。

（五）要求

实施查封、扣押应当符合下列要求：

1、由两名以上具有行政执法资格的环境行政执法人员实施，并出示执

法身份证件；

2、通知排污者的负责人或者受委托人到场，当场告知实施查封、扣押

的依据以及依法享有的权利、救济途径，并听取其陈述和申辩；

3、制作现场笔录，必要时可以进行现场拍摄。现场笔录的内容应当包

括查封、扣押实施的起止时间和地点等；

4、当场清点并制作查封、扣押设施、设备清单，由排污者和环境保护

主管部门分别收执。委托第三人保管的，应同时交第三人收执。执法人员

可以对上述过程进行现场拍摄；

5、现场笔录和查封、扣押设施、设备清单由排污者和执法人员签名或

者盖章；

6、张贴封条或者采取其他方式，明示环境保护主管部门已实施查封、

扣押。

三、限制生产、停产

（一）定义

企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污

染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部

门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准

权的人民政府批准，责令停业、关闭。

（二）适用情形

1、限制生产的适用情形（2种）：一是排污者超过污染物排放标准；

二是超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的（这里指出的是重点

污染物年总量控制指标平均到每日的量），环境保护主管部门可以责令其采

取限制生产措施。

2、停产整治的适用情形（6种）：第六条排污者有下列情形之一的,

环境保护主管部门可以责令其采取停产整治措施:

①通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正

常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物，超过污染物排放标准

的；

②非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体

健康的污染物超过污染物排放标准三倍以上的；

③超过重点污染物排放总量年度控制指标排放污染物的；

④被责令限制生产后仍然超过污染物排放标准排放污染物的；

⑤因突发事件造成污染物排放超过排放标准或者重点污染物排放总量

控制指标的；

⑥法律、法规规定的其他情形。兜底条款

3、停产整治的例外情形（3种）：具备下列情形之一的排污者，超过

污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，环

境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施

停产整治：

①城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位；

②生产经营业务涉及基本民生、公共利益的；（电力、供暖、医院等）

③实施停产整治可能影响生产安全的。兜底条款。

行政法的基本原则之一，合理行政原则中包含的比例原则要求行政机

关采取的措施和手段必要、适当，在行政机关实施行政管理可以采用多种

方式实现行政目的时，应当避免采用损害当事人权益的方式。所以按照比

例原则，从社会公共利益的最大化考虑，“两害相较取其轻”，在企业实施

停产整治而产生的惩罚效果和社会公共安全、民生利益进行比较时，更加

注重后者。

4、停业、关闭的适用情形（4种）：——报请政府《环保法》第六十

条的“情节严重”作了一个界定，符合《办法》中所列4种情形之一的即

属情节严重，由环保部门报经政府责令停业关闭。

①两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超过污染物排

放标准受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；（两年内违反限制生

产此情形两次以上，又实施的)

②被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的；

③停产整治决定解除后，跟踪检查发现又实施同一违法行为的；

④法律法规规定的其他严重环境违法情节的。兜底条款。

虽然责令停业、关闭由县级以上人民政府批准实施，但前提是环保部门

对“情节严重”的排污者上报政府，因此有必要对“情节严重”的具体情

形予以规定。

5、终止情形

①依法被撤销、解散、宣告破产或者因其他原因终止营业的；

②被有批准权的人民政府依法责令停业、关闭的。

四）送达、实施期限

第十四条环境保护主管部门应当自作出限制生产、停产整治决定之

日起七个工作日内将决定书送达排污者。

第十五条限制生产一般不超过三个月；情况复杂的，经本级环境保

护主管部门负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过三个月。

停产整治的期限，自责令停产整治决定书送达排污者之日起，至停产

整治决定解除之日止。

四、黑名单

《环境保护法》第五十四条第三款县级以上地方人民政府环境保护主

管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当将企业事业单位和

其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法

者名单。如银行贷款等。