环境保护法规规划

环境保护法规规划

党的十六大提出了到2022年形成中国特社会主义法律体系的任务。党和国家

高度重视立法规划工作，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于〈十届全

国人大常委会立法规划〉的请示》的通知指出，实现立法规划，将为到2022年

形成中国特社会主义法律体系奠定坚实的根底。这对于进一步健全社会主义法

制，促进和保障社会主义物质文明、精神文明协调开展，具有重要意义。

2022年3月12日同志在中央人口资源环境工作座谈会上指出，要“坚

持依法办事，把人口资源环境工作纳入法制轨道〞，对环保法制工作提出了更高

的要求和明确的目标。

今后的五年是落实这一目标的关键时期。环保法规建设规划是环保法制建设的

重要根底性工作，是落实国家立法规划的重要组成局部。

“十五〞期间，全国环境保护事业取得积极进展，环境法规建设也取得重大成

就。国家先后制定或修订了一批环境保护的法律、行政法规、规章和标准，批准

了一批国际环境条约，地方也出台了一系列地方性环境法规、规章和标准，我国

环境法律体系更趋完善。环境法律——全国人大常委会制定或修订了《大气污染

防治法》〔2000年修订〕、《环境影响评价法》〔2002年〕、《清洁生产促进

法》〔2002年〕、《放射性污染防治法》〔2003年〕、《固体废物污染环境防

治法》〔2022年修订〕等环境法律。

此外，还制定或修订了《渔业法》〔2000、2022年修订〕、《水法》〔2002

年修订〕、《草原法》〔2002年修订〕、《防沙治沙法》〔2001年〕、《海域

使用管理法》〔2001年〕、《土地管理法》〔2022年修订〕、《野生动物保护

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法》〔2022年修订〕、《种子法》〔2022年修订〕、《可再生能源法》〔2022

年〕、《文物保护法》〔2002年修订〕等与环境保护密切相关的重要法律。

环境行政法规——国务院制定了《农业转基因生物平安管理条例》〔2001年〕、

《报废汽车回收管理方法》〔2001年〕、《危险化学品平安管理条例》〔2002

年〕、《排污费征收使用管理条例》〔2002年〕、《退耕还林条例》〔2002年〕、

《医疗废物管理条例》〔2003年〕、《危险

废物经营许可证管理方法》〔2022年〕、《国务院关于落实科学开展观加强

环境保护的决定》〔2022年〕等行政法规和法规性文件。

环保部门规章——国家环保总局发布了建设工程环境影响评价行为准那么与

廉政规定〔总局令第30号，2022〕、国家环境保护总局建设工程环境影响评价

文件审批程序规定〔总局令第29号，2022〕、污染源自动监控管理方法〔总局

令第28号，2022〕、废弃危险化学品污染环境防治方法〔总局令第27号，2022〕、

建设工程环境影响评价资质管理方法〔总局令第26号，2022〕、环境保护法规

制定程序方法〔总局令第25号，2022〕、地方环境质量标准和

污染物排放标准备案管理方法〔总局令第24号，2022〕、环境污染治理设施

运营资质许可管理方法〔总局令第23号，2022〕、环境保护行政许可听证暂行

方法〔总局令第22号，2022〕、医疗废物管理行政处分方法〔总局令第21号，

2022〕、专项规划环境影响报告书审查方法〔总局令第18号，2003〕、新化学

物质环境管理方法〔总局令第17号，2003〕、环境影响评价审查专家库管理方

法〔总局令第16号，2003〕、建设工程环境影响评价文件分级审批规定〔总局

令第15号，2002〕、建设工程环境保护分类管理名录〔总局令第14号，2002〕、

建设工程竣工环境保护验收管理方法〔总局令第13号，2001〕、淮河和太湖流

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域排放重点水污染物许可证管理方法〔试行〕〔总局令第11号，2001〕、畜禽

养殖污染防治管理方法〔总局令第9号，2001〕等一批重要环境保护部门规章和

标准性文件，并与有关部门联合发布了清洁生产

审核方法、电子信息产品污染控制管理方法等规章。

国际环境条约——近几年来，我国先后参与制定并批准了《巴塞尔公约修正

案》、《京都议定书》、《生物平安卡特赫拉议定书》、《关于危险化学品和农

药国际贸易事先知情同意程序(PIC)的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物

(POPs)的斯德哥尔摩公约》等多边环境公约，同时还签署了假设干新的双边环境

协定。

地方环境立法——地方环境立法不仅数量多，而且质量不断提高。在立法质量

方面，各地更加突出地方特，更加注重针对性和可操作性。如北京市重点针对

大气污染防治，江苏省针对长江流域水污染，黑龙江省突出居民生活环境的保护，

重庆市强化三峡库区污染防治，云南省加强高原湖泊的污染治理，陕西省针对石

油天然气开发的环境保护，西藏自治区突出自然生态保护，广东省针对危险废物，

武汉市针对社会生活噪声，苏州市针对建筑施工噪声，

先后制定了一大批具有鲜明地方特的地方环境法规和规章。福建、广东等地

还针对环境执法工作的要求，创设了查封、暂扣违法物品等行政强制手段，具有

较强的可操作性。山东省以省政府令形式发布了《环境保护违法行为行政处分方

法》，江苏、浙江、上海等地制定了环境保护举报奖励方法，均取得了很好效果。

地方环境立法不仅补充了国家环境立法的缺乏，适应地方环保工作的实际需要，

而且还有力地支持了国家的有关环境立法工作，同时为其他地方的环境立法提供

了有益借鉴。

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迄今为止，根据《宪法》关于“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污

染和其他公害〞的规定，我国已经制定了环境保护法9部、自然资源法15部；

修订后的《刑法》专门规定了破坏环境资源保护罪，为打击环境犯罪提供了有力

的法律武器；制定公布了环境保护行政法规50余项；环境保护部门规章和标准

性文件近200件；军队环保法规和规章10余件；国家环境标准500多项；批准

和签署多边国际环境条约51项。各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地

方政府规章共1600余件。符合我国国情的环境保护法律体系更趋完善。

但是，环境法规建设工作还不能完全适应新时期环境保护工作的需要。突出表

现在：一是立法空白仍然存在，如有关化学品环境管理、土壤污染防治、核平安

管理、生态保护、生物平安等方面的法律尚未制定；二是配套立法进展缓慢，如

限期治理、总量控制、排污许可、机动车尾气排放等方面的法规迟迟难以出台。

本规划根据《中共中央关于“十一五〞国民经济和社会开展规划的建议》和《国

务院关于落实科学开展观加强环境保护的决定》的要求，结合依法强化环境保护

工作、落实科学开展观、构建社会主义和谐社会、促进人与自然和谐的需要，提

出今后五年〔2022——2022〕全国环境法规建设的目标和任务，把我国的环境法

规建设提高到一个新的水平，为完成国家环境保护任务，促进经济社会全面协调

可持续开展提供有力的保障。

一、指导思想和目标

〔一〕规划的指导思想

以理论和“三个代表〞重要思想为指导，认真贯彻十六届五中全会精

神，树立全面、协调、可持续的科学开展观，坚持以人为本，严格以宪法和法律

法规为依据，按照依法行政的要求，认真落实中央提出的环境法制建设的目标任

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务，立足全面统筹兼顾和法制统一的原那么，不断完善环境管理体制、机制和法

制，理论联系实际，加强环境立法，提高立法质量，促进环境资源保护与合理开

发利用，为构建和谐社会提供有力的法制保障。

〔二〕规划的目标

根据我国环境立法的现状和我国环境保护的实际需要，我国环境立法开展到

2022年，必须实现“一个目标〞，把握“两个重点〞：“一个目标〞是指坚持

现有环境法律体系，通过立足我国具体国情与借鉴国外成功经验相结合，通过制

定新法和修订现有法律的结合，到2022年初步建立起促进资源节约型、环境友

好型社会和保障可持续开展的环境法律体系。“两个重点〞是指在不断完善我国

环境法律体系的过程中，在法规体系建设和立法内容两个方面，要始终把握重点：

——在法规体系建设方面，要突出重点：通过修改《环境保护法》，制定国家

环境保护的根本法——《国家环境政策法》，构建生态保护、核平安法律框架，

完善污染防治法律法

规。

——在立法的内容方面，要力争重点突破：坚持以人为本，尊重公民的环境权

益，畅通公众参与渠道，建立信息公开制度；通过环境税费改革，企业环保本钱

内部化，加大处分力度，强化执法手段，明确民事责任，解决“违法本钱低、守

法本钱高、执法本钱更高〞的问题；强化政府环境责任，建立党政领导干部环保

政绩考核评价体系；标准行政管理行为，建立环境保护行政问责制度等。

二、主要任务

〔一〕制定环境保护根本法律——《国家环境政策法》

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在各单项环境法律逐步到位的根底上，制定一部更高阶位的根本法律——《国

家环境政策法》，宣示国家环境政策，是落实科学开展观和环境保护根本国策、

确保实现全面建设小康社会环境目标的需要，也是我国环境法律体系进一步开展

的内在要求。实现全面建设小康社会的目标，推动整个社会走上生产开展、生活

富裕、生态良好的文明开展道路；落实科学开展观，建立促进可持续开展的机制；

构建和谐社会，促进人与自然和谐，都对新时期的环境立法工作提出了新的重大

课题。环境保护涉及的社会关系具有全局性、长远性、普遍性、根本性，应由全

国人民代表大会通过国家根本法律予以调整和标准。

我国环境法律体系的立法模式，主要是通过制定各单项法律，以单个环境要素

为其调整对象。随着各单项法律的先后制定和相继修订，在各单项法律之间导致

彼此不协调，特别是与之相伴的某些主要管理制度和措施的规定，在不同的单项

法律之间存在不协调，需要通过环境根本法进行有效整合。

作为国家根本法律，《国家环境政策法》应当规定以下根本领项：国家环境保

护的目标、原那么和根本政策，环境保护的根本制度和体制，环境保护事务与其

他经济社会开展事务的协调机制，政府、企业和公众等不同主体的根本环境利和

义务，特别是各级政府的环境责任以及相应的监督考核机制，环境管理的根本权

能和执法手段，根本法与其他环境保护单项法律的关系以及其他根本领项。

环境保护根本法律的出现，说明环境保护立法经历了从单项立法到综合立法的

开展过程。它要求国家从对单个环境要素的法律保护，开展到将环境作为一个整

体加以保护。这是法律体系开展的根本规律和趋势。

中国环境立法在1979年起步之初，就有制定环境保护根本法律的设想。25年

来的环境立法实践，为环境保护根本法律的制定奠定了根底。目前，按照《环境

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保护法〔试行〕》制定之初的设想，修改《环境保护法》，并将其上升为国家根

本法律并由全国人民代表大会审议通过的时机已经成熟，应当努力推进。

〔二〕填补环境保护法规空白，完善法规体系

完善环境保护法律法规体系，填补环境保护领域法律空缺，主要表达在以下几

个方面：

一是为建设资源节约型、环境友好型社会，需要制定相关的法律法规，如《循

环经济促进法》。

二是为填补生态保护的法律空白，需要制定相关的法律、法规和规章。主要包

括：《自然保护区法》、《生物平安法》、《土壤污染防治法》、《遗传资源保

护法》、《生态保护法》等法律，《西部开发生态保护监督条例》、《农村环境

保护条例》、《畜禽养殖污染防治条例》、《生

物物种资源保护条例》、《生态功能保护区建设与管理条例》等行政法规，《生

态示范管理方法》、《有机产品管理方法》、《生态功能区划管理方法》、《国

家级自然保护区监督检查方法》、《环保用微生物环境平安管理方法》、《转基

因生物环境平安管理方法》等部门规章。

三是为完善核平安领域的法律空白，需要制定相关的法律、法规和规章。主要

包括：《核平安法》、《民用核设备平安监督管理条例》、《放射性物质运输平

安管理条例》等法律、行政法规和部门规章。

四是为填补污染控制领域中某些方面的空白，需要制定相关的法律法规。如《有

毒有害化学物质控制法》等。

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五是为进一步明晰环境侵权的民事责任，需要制定相关的法律法规。如《环境

污染损害赔偿法》、《环境污染损害评估方法》、《跨界环境污染损害赔付补偿

方法》等。

六是为完善环境管理制度，标准执法行为，需要制定相关的法律法规。如《环

境监测管

理条例》、《环境监察工作条例》、《环境行政违法行为行政处分方法》等。

〔三〕制定配套法规，增强可操作性

一是法律法规有明确立法授权的，抓紧完成授权立法。如《排污许可证管理条

例》、《饮用水水源保护区污染防治条例》、《环境污染限期治理管理条例》、

《利用危险废物经营许可证管理规定》等。

二是需要在上位法规定的行政处分的行为、种类和幅度范围内做细化规定的。

如，为了明确《环境噪声污染防治法》中“给予〞的具体数额和幅度，需要

制定《环境噪声污染防治行政处分方法》。

三是对上位法的原那么性规定，制定实施性的法规，规定具体制度和措施。如：

根据《固体废物污染环境防治法》有关废弃产品的生产者延伸责任的规定，需要

制定《特种产品和包装物回收利用处置系列规定》；根据《环境影响评价法》有

关环境影响后评估制度的规定，需要制定《建设工程环境影响后评价管理方法》。

四是需要对法律制定实施细那么或者单项法规的。如《防治机动车排放污染管

理条例》、《社会生活噪声污染防治条例》、《建筑施工噪声污染防治条例》。

〔四〕根据环境保护的客观要求，适时修订法律法规

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抓紧完成《水污染防治法》、《大气污染防治法》的修改，启动《环境影响评

价法》、《环境噪声污染防治法》、《建设工程环境保护管理条例》等法律法规

的修订。

〔五〕为履行国际环境条约需要配套制定的法律法规

主要包括：《固体废物进口管理方法》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《外

来入侵物种环境平安管理方法》、《生物遗传资源与传统知识获取与惠益分享管

理条例》以及《危险化学品进出口环境管理方法》等。

〔六〕将环境保护工作行之有效的管理模式标准化、制度化、法制化主要包括：

《公众参与环境保护管理方法》、《环境友好企业评定方法》、《环保模范城市

考核方法》、《企业环境信息公开管理方法》、《生态示范管理方法》等。

〔七〕积极支持、指导和推动地方环境立法如《水污染防治法》第59条和《固

体废物污染环境防治法》第49条，分别授权地方制定关于个体工商户水污染防

治的方法和关于农村生活垃圾管理的方法。国家环保总局应当积极支持、指导和

推动地方制定相关的地方环境法规或者规章。

〔八〕参与相关立法，更加重视全国人大、国务院和国务院有关部门与环境保

护密切相关的立法活动

全国人大、国务院和国务院有关部门许多立法草案，其内与环境保护密切相关。

按照国家立法程序规定，国家环保总局有权通过对相关立法草案提出意见等方

式，参与相关立法

活动。这种参与立法活动也是环境保护立法的重要组成局部。今后对这种参与

立法的活动应当更加重视。如：《海洋工程建设工程环境管理条例》、《民用机

场环境保护管理方法》、《取水许可证管理方法》等。

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三、保障措施

〔一〕加大立法经费投入，保障立法工作进度和质量

政策法规制定是总局行使环境保护管理职责的第一职能，是总局各个部门的工

作重点。

立法前期根底研究、资料收集、实地调研、起草修改、专家论证、部门协调、

广泛征求意见、立法听证，以及向国务院法制办、人大法工委、环资委等上级机

关汇报、与各部门协调、国外考察等，都需要在经费安排上予以充分保障。经费

投入缺乏，那么无法保证立法工作进度和立法质量。

〔二〕重视立法前期根底性研究工作，为立法工作提供坚实的科研和技术支撑

对环保的根本管理制度和措施，要有方案地列专题、请专人做根底性、前瞻性的

科研课题研究，要结合重大环保立法及重要管理制度，未雨绸缪，安排相关科研

工程，做好立法的根底工作。

〔三〕畅通公众参与渠道，完善立法听证机制，建立环保立法的专家库在立法

工作中，要按照《立法法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》的要求，落

实公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，征求专家和公众意见。对

涉及新设行政许可的、涉及公众环境权益的，以及媒体和老百姓关心的热点问题、

领导关注的焦点问题等，

要畅通公众参与渠道，通过召开立法听证会、专家论证会等形式，广泛听取专

家学者和社会各界的意见，拓宽公众参与立法的范围。为充分利用专家的知识资

源以及他们在人大、政协、学术界等的深远影响力，要建立专家库和专家网络，

构建交流平台，进行经常性、深入的接触，以各种形式推动立法工作。

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〔四〕充分利用不同立法形式，综合采取多种立法方法，分层次推进环保立法

工作

既要重视新法的制定，也要重视现行法的修改；既要重视修法的全面修改，也

要重视关键条款的小改；既要重视法律、行政法规的制定，也要重视部门规章、

技术标准与标准的作用；既要重视中央立法，也要重视推动地方立法。

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