土地确权相关法律法规汇编

土地确权相关法律法规汇编

一、法律、行政法规

1、《中华人民共和国宪法》

第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即

全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

第十条城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和

自留地、自留山，也属于集体所有。

2、《中华人民共和国土地管理法》

第八条城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基

地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地

的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委

员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内

各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡

（镇）农村集体经济组织经营、管理。

第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确

认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用

权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华

人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办

理。

第十三条依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、

畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定

双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的

义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村

民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级

人民政府农业行政主管部门批准。

3、《中华人民共和国物权法》

第四十六条矿藏、水流、海域属于国家所有。

第四十七条城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的

土地，属于国家所有。

第四十八条森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定

属于集体所有的除外。

第五十二条国防资产属于国家所有。

铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，

属于国家所有。

第五十八条集体所有的不动产和动产包括：

（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；

（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；

第六十条对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行

使所有权：

（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；

（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组

代表集体行使所有权；

（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

第九十三条不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共

同共有。

第九十四条按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。

第九十五条共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。

4、《中华人民共和国水法》

第三条水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组

织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。

5、《中华人民共和国河道管理条例》

第二十条有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、

行洪区，两岸堤防及护堤地。

无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。

河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。

6、《中华人民共和国森林法》

第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所

有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，

发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门对国务院确定的国

家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。

7、《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第二条下列土地属于全民所有即国家所有：

（一）城市市区的土地；

（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；

（三）国家依法征用的土地；

（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；

（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；

（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于

迁移农民集体所有的土地。

第三条国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保

护，任何单位和个人不得侵犯。

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

土地登记资料可以公开查询。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林

法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管

部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政

府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证

书，确认建设用地使用权。

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

8、《中华人民共和国河道管理条例》

第二条本条例适用于中华人民共和国领域内的河道（包括湖泊、人工水道，行洪区、

蓄洪区、滞洪区）。

第十八条河道清淤和加固堤防取土以及按照防洪规划进行河道整治需要占用的土地，

由当地人民政府调剂解决。

因修建水库、整治河道所增加的可利用土地，属于国家所有，可以由县级以上人民政府

用于移民安置和河道整治工程。

二、部门规章及其他

1、《中华人民共和国法》

第十条所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均

由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所

有。对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。

第十一条分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位，在原耕基础上，按土地数量、质量

及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之。但区或县农民协会得在各乡或等于乡的

各行政村之间，作某些必要的调剂。在地广人稀的地区，为便于耕种，亦得以乡以下的较小

单位分配土地。乡与乡之间的交错土地，原属和乡农民耕种者，即划归该乡分配。

第十二条在原耕基础上分配土地时，原耕农民自有的土地不得抽出分配。原耕农民租入

的土地抽出分配时，应给原耕农民以适当的照顾。应使原耕农民分得的土地（自有土地者连

同其自有土地在内），适当地稍多于当地无地少地农民在分得土地后所有的土地，以使原耕

农民保持相当于当地每人平均土地数的土地为原则。

原耕农民租入土地之有田面权者，在抽动时，应给原耕者保留相当于当地田面权价格之

土地。

第十三条在分配土地时，对于无地少地人口中若干特殊问题的处理，如下：

一、只有一口人或两口人而有劳动力的贫苦农民，在本乡土地条件允许时，得分给多于

一口人或两口人的土地。

二、农村中的手工业工人、小贩、自由职业者及其家属，应酌情分给部分土地和其他生

产资料。但其职业收入足以经常维持其家庭生活者，得不分给。

三、家居农村的烈士家属（烈士本人得计算在家庭人口之内）、人民解放军的指挥员、

战斗员、荣誉军人、复员军人、人民政府和人民团体的工作人员及其家属（包括随军家属在

内），均应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。但人民政府和人民团体的工作人员，

得视其薪资所得及其他收入的多少与其对于家庭生活所能维持的程度，而酌情少分或不分。

四、本人在外从事其他职业而家属居住农村者，其家属应酌情分给土地和其他生产资料。

其职业收入足以经常维持其家属生活者，得不分给。

五、农村中的僧、尼、道士、教士及阿訇，有劳动力，愿意从事农业生产而无其他职业

维持生活者，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。

六、经城市人民政府或工会证明其失业的工人及其家属，回乡后要求分地而又能从事农

业生产者，在当地土地情况允许的条件下，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。

七、还乡的逃亡地主及曾经在敌方工作现已还乡的人员及其家属，有劳动力，愿意从事

农业生产以维持生活者，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。

八、家居乡村业经人民政府确定的汉奸、卖国贼、战争罪犯、罪大恶极的反革命分子及

坚决破坏的犯罪分子，不得分给土地。其家属未参加犯罪行为，无其他职业维持生

活，有劳动力并愿意从事农业生产者，应分给与农民同样的一份土地和其他生产资料。

第十四条分配土地时，得以乡为单位，根据本乡的土地情况，酌量留出小量土地，以备

本乡情况不明的外出户和逃亡户回乡耕种，或作本乡土地调剂之用。此项土地，暂由乡人民

政府管理，租给农民耕种。但所留土地最多不得超过全乡土地的百分之一。

第十五条分配土地时，县以上人民政府得根据当地土地情况，酌量划出一部分土地收归

国有，作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。此项土地，在未举办农场

以前，可租给农民耕种。

第十六条没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及

其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之。为利于生产，应尽先分给原来从

事此项生产的农民。分得此项土地者，可少分或不分普通耕地。其分配不利于经营者，得由

当地人民政府根据原有习惯，予以民主管理，并合理经营之。

第十七条没收和征收之堰、塘等水利，可分配者应随田分配。其不宜于分配者，得由当

地人民政府根据原有习惯予以民主管理。

第十八条大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，

均归国家所有，由人民政府管理经营之。其原由私人投资经营者，仍由原经营者按照人民政

府颁布之法令继续经营之。

第十九条使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及有技术性的大竹

园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散。但土

地所有权原属于地主者，经省以上人民政府批准，得收归国有。

第二十条没收和征收土地时，坟墓及坟场上的树木，一律不动。

第二十一条名胜古迹，历史文物，应妥为保护。祠堂、庙宇、寺院、教堂及其他公共建

筑和地主的房屋，均不得破坏。地主在农村中多余的房屋不合农民使用者，得由当地人民政

府管理，充作公用。

第二十二条解放后开垦的荒地，在分配土地时不得没收，仍归原垦者耕种，不计入应分

土地数目之内。

第二十三条为维持农村中的修桥、补路、茶亭、义渡等公益事业所必需的小量土地，得

按原有习惯予以保留，不加分配。

第二十四条华侨所有的土地和房屋，应本照顾侨胞利益的原则，由大行政区人民政府（军

政委员会）或省人民政府依照本法的一般原则，另定适当办法处理之。

第二十五条沙田、湖田之属于地主所有或为公共团体所有者，均收归国家所有，由省以

上人民政府另定适当办法处理之。

第二十六条铁路、公路、河道两旁的护路、护堤土地及飞机场、海港、要塞等占用的土

地，不得分配。已划定线路并指定日期开辟的铁路、公路、河道及飞机场等应保留土地者，

须经省以上人民政府批准。

第二十七条国家所有的土地，由私人经营者，经营人不得以之出租、出卖或荒废。原经

营人如不需用该项土地时，必须交还国家。

2、《高级农业生产合作社示范章程》

第十三条入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社

集体所有。

社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设，随着土地转为合作社集体所有。

3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》

第一章总则

第一条为了确定土地所有权和使用权，依法进行土地登记，根据有关的法律、法规和

政策，制订本规定。

第二条土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。

土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府

批准后由土地管理部门下达处理决定。

第二章国家土地所有权

第三条城市市区范围内的土地属于国家所有。

第四条依据一九五０年《中华人民共和国法》及有关规定，凡当时没有将土地

所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》

（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

第五条国家建设征用的土地，属于国家所有。

第六条开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

第七条国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。

土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两侧未经征用的农民集体所有土地属于

农民集体所有。

第八条县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其

他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

第九条国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所

有的土地，未办理征用手续的，土地仍属于农民集体所有，对电力通讯经营单位可确定为他

项权利。

第十条军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征用、划拨的军事用地属于国家

所有。

第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计

洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使

用的外，属于国家所有。

第十二条县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国

家所有。水利工程管理和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有。

第十三条国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土

地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有

权不变。

第十四条因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，

其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使

用权。

第十五条全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续

后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业依照国家建

设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所

有。

第十六条一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单

位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄

今没有退给农民集体的，属于国家所有。

《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有

制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家

所有：

１、签订过土地转移等有关协议的；

２、经县级以上人民政府批准使用的；

３、进行过一定补偿或安置劳动力的；

４、接受农民集体馈赠的；

５、已购买原集体所有的建筑物的；

６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始

施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关

规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据

具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后

违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。

第十七条一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通

知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关

规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性

建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡已经按照有关规定

处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。

第十八条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家

所有。

第三章集体土地所有权

第十九条时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施

《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除

外。

第二十条村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权

界线确定所有权。

根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现

状确定集体土地所有权。

（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整

的；

（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划

变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用

者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或

有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

第二十二条乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分

别属于乡（镇）或村农民集体所有。

第二十三条乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，

分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建

房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体

所有：

１、签订过用地协议的（不含租借）；

２、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一

定补偿的；

３、通过购买房屋取得的；

４、原集体企事业单位体制经批准变更的。

一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年《土地管理法》开

始施行时止，乡（镇）、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，

乡（镇）、村集体单位继续使用的，可确定为该乡（镇）或村集体所有。乡（镇）、村办企事

业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，

如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。

一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

第二十四条乡（镇）企业使用本乡（镇）、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿

和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。

经依法批准的乡（镇）、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、

村农民集体所有。

第二十五条农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联

营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企

业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

第四章国有土地使用权

第二十六条土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法

规、政策和本规定另有规定的除外。

第二十七条土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转

让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。

第二十八条土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，

土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。

第二十九条因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，

经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以

上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。

第三十条原宗教团体、寺观教堂宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢复

宗教活动需要退还使用的，应按有关规定予以退还。确属无法退还或土地使用权有争议的，

经协商、处理后确定土地使用权。

第三十一条军事设施用地（含靶场、试验场、训练场）依照解放初土地接收文件和人

民政府批准征用或划拨土地的文件确定土地使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中

央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。

国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队，现由其他单位使

用的，可依照有关规定确定为他项权利。

经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回

并重新确定使用权。

第三十二条依法接收、征用、划拨的铁路线路用地及其他铁路设施用地，现仍由铁路

单位使用的，其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使

用权确定给铁路单位。

第三十三条国家水利、公路设施用地依照征用、划拨文件和有关法律、法规划定用地

界线。

第三十四条驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，

可以由土地管理部门商被驻单位规定土地的用途和其他限制条件后分别确定实际土地使用

者的土地使用权。但租用房屋的除外。

第三十五条原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九

八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照

国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上

述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地

使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。

第三十六条农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、

划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去

未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。

第三十七条未按规定用途使用的国有土地，由县级以上人民政府收回重新安排使用，

或者按有关规定处理后确定使用权。

第三十八条一九八七年一月《土地管理法》施行之前重复划拨或重复征用的土地，可

按目前实际使用情况或者根据最后一次划拨或征用文件确定使用权。

第三十九条以土地使用权为条件与其他单位或个人合建房屋的，根据批准文件、合建

协议或者投资数额确定土地使用权，但一九八二年《国家建设征用土地条例》公布后合建的，

应依法办理土地转让手续后再确定土地使用权。

第四十条以出让方式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续

后作为资产入股的，土地使用权确定给股份制企业。

国家以土地使用权作价入股的，土地使用权确定给股份制企业。

国家将土地使用权租赁给股份制企业的，土地使用权确定给股份制企业。企业以出让方

式取得的土地使用权或以划拨方式取得的土地使用权补办出让手续后，出租给股份制企业的，

土地使用权不变。

第四十一条企业以出让方式取得的土地使用权，企业破产后，经依法处置，确定给新

的受让人；企业通过划拨方式取得的土地使用权，企业破产时，其土地使用权由县级以上人

民政府收回后，根据有关规定进行处置。

第四十二条法人之间合并，依法属于应当以有偿方式取得土地使用权的，原土地使用

权应当办理有关手续，有偿取得土地使用权；依法可以以划拨形式取得土地使用权的，可以

办理划拨土地权属变更登记，取得土地使用权。

第五章集体土地建设用地使用权

第四十三条乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设

的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不

予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。

第四十四条依照本规定第二十五条规定的农民集体土地，集体土地建设用地使用权确

定给联营或股份企业。

第四十五条一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房

占用的宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、

改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十六条一九八二年二月《村镇建房用地管理条例》发布时起至一九八七年一月《土

地管理法》开始施行时止，农村居民建房占用的宅基地，其面积超过当地政府规定标准的，

超过部分按一九八六年三月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》

及地方人民政府的有关规定处理后，按处理后实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十七条符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有

超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。

第四十八条非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可

依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。

第四十九条接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府

规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂确定其集体土地建设用地使用权。继

承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。

第五十条农村专业户宅基地以外的非农业建设用地与宅基地分别确定集体土地建设用

地使用权。

第五十一条按照本规定第四十五条至第四十九条的规定确定农村居民宅基地集体土地

建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和土地证书内注明超

过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建

设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

第五十二条空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。

已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

第六章附则

第五十三条一宗地由两个以上单位或个人共同使用的，可确定为共有土地使用权。共

有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。

第五十四条地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确

定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。

平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要用

途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。

上述两款中的交叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他

用地单位确定为他项权利。

第五十五条依法划定的铁路、公路、河道、水利工程、军事设施、危险品生产和储存

地、风景区等区域的管理和保护范围内的土地，其土地的所有权和使用权依照土地管理有关

法规确定。但对上述范围内的土地的用途，可以根据有关的规定增加适当的限制条件。

第五十六条土地所有权或使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与批

准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地的所有权或使用权。

第五十七条他项权利依照法律或当事人约定设定。他项权利可以与土地所有权或使用

权同时确定，也可在土地所有权或使用权确定之后增设。

第五十八条各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土

地所有权或使用权。

第五十九条本规定由国家土地管理局负责解释。

第六十条本规定自一九九五年五月一日起施行。一九八九年七月五日国家土地管理局

印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》同时停止执行。

4、《林木林地权属争议处理办法》

第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权

或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。

第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：

（一）时期，人民政府依法颁发的土地证；

（二）时期，《中华人民共和国法》规定不发证的林木、林地的土地

清册；

（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；

（四）人民政府作出的林权争议处理决定；

（五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决

定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；

（六）人民法院作出的裁定、判决。

第八条后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：

（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附

图；

（二）、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；

（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；

（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。

第九条前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考

依据。

第十条处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四

至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。

第十一条当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能

解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。

第十二条后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定

其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。

5、《关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》

一、妥善处理土地权属争议，依法确认国有农场土地使用权

地方各级人民政府及有关部门要以党中央、国务院有关指示精神为指导，从有利于国有

农场和农村经济发展出发。本着尊重历史和现实的原则，依照国家有关土地管理的法律、法

规和政策以及原因家土地管理局1995年发布的《确定土地的所有权和使用权的若干规定》

的有关规定，准确把握政策界限，妥善解决土地权属争议，依法、公平、公正、合理地确认

国有农场土地使用权。

（一）县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集

体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据。但是，下列情

况按以下原则处理：

1、1962年实行劳动、土地、耕畜、农具“四固定”时将国有农场规划设计范围内的土

地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应当确认该农民集体的土地所有权。

2、经县级以上人民政府及有关部门批准，国家农场规划设计范围内的土地划拨给其他

单位并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权。

3、国有农场所属单位成建制移交给地方或者从国有农场成建制独立出来的，根据移交

或批准文件，确认其国有土地使用权。

4、经国有农场主管部门同意，国有农场土地已转由其他单位使用的，除以承包、租赁、

借用方式使用的外，按现状确认该使用单位的国有土地使用权。

（二）1962年“四固定”后至1982年《国家建设征用土地条例》发布前，对国有农场

和周边农民集体相互越界使用至今的土地，由各地按照国家及有关主管部门的政策规定，结

合当地具体情况处理。各省、自治区、直辖市制定了相关规定的，可从其规定。

（三）实行场社（队）合并或以场带社（队），后来场社（队）分开的，原则上按场社

（队）分开时双方签定的划地协议确定土地所有权和使用权。存在争议的，由双方协商解决；

协商不成的，由县级以上人民政府处理。未签定协议也未发生争议的，按使用现状确定土地

所有权和使用权。

（四）确有书面协议借用农场土地的，国有土地使用权归出借方。协议到期的应予退还，

一时不能退还的，双方签定继续借用协议。

（五）对土地使用权已确认给国有农场，但现使用者确实一时难以退还的，可与农场协

商，采取承包、租赁或股份合作的方式继续使用土地。

（六）对国有农场和农民集体现使用的有争议的土地，因土地权属资料不清，无法查证

土地权属来源的，根据实际使用情况，并经双方协商一致后，确认各自的国有土地使用权和

集体土地所有权。协商不成的，由县级以上人民政府处理。

（七）对其他单位或个人越界抢占的国有农场土地，其土地使用权无条件确认给国有农

场。

（八）新疆生产建设兵团土地确权的具体原则，由国土资源部、农业部商新疆维吾尔自

治区人民政府和新疆生产建设兵团，根据本意见精神研究确定。

6、《土地权属争议调查处理办法》

第一条为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，保护当事人的合法

权益，维护土地的社会主义公有制，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本办法。

第二条本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。

第三条调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出

发，尊重历史，面对现实。

第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）

的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理

决定。

县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事

宜。

第五条个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所

在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。

前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡

级人民政府受理和处理。

第六条设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：

（一）跨县级行政区域的；

（二）同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。

第七条省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：

（一）跨设区的市、自治州行政区域的；

（二）争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的；

（三）争议一方为军队，且涉及土地面积较大的；

（四）在本行政区域内有较大影响的；

（五）同级人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。

第八条国土资源部调查处理下列争议案件：

（一）国务院交办的；

（二）在全国范围内有重大影响的。

第九条当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府

或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的

国土资源行政主管部门提出调查处理申请。

第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：

（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；

（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。

第十一条当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，

并按照被申请人数提交副本。

申请书应当载明以下事项：

（一）申请人和被申请人的姓名或者名称、地址、、法定代表人姓名和职务；

（二）请求的事项、事实和理由；

（三）证人的姓名、工作单位、住址、。

第十二条当事人可以委托代理人代为申请土地权属争议的调查处理。委托代理人申请

的，应当提交授权委托书。授权委托书应当写明委托事项和权限。

第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当

依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意

见。

认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请

人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，

不影响案件的处理。

认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。

当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本

条有关规定审查处理。

第十四条下列案件不作为争议案件受理：

（一）土地侵权案件；

（二）行政区域边界争议案件；

（三）土地违法案件；

（四）农村土地承包经营权争议案件；

（五）其他不作为土地权属争议的案件。

第十五条国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的

事实情况进行调查。

第十六条承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议

案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政

主管部门决定。

第十七条承办人在调查处理土地权属争议过程中，可以向有关单位或者个人调查取证。

被调查的单位或者个人应当协助，并如实提供有关证明材料。

第十八条在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议

的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派

人协助调查。

第十九条土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时

向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。

第二十条国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的

下列证据材料：

（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；

（二）人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其它方式批准使用土地

的文件；

（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；

（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；

（五）其他有关证明文件。

第二十一条对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作

为认定事实的根据。

第二十二条在土地所有权和使用权争议解决之前，任何一方不得改变土地利用的现状。

第二十三条国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关

系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。

第二十四条调解达成协议的，应当制作调解书。调解书应当载明以下内容：

（一）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务；

（二）争议的主要事实；

（三）协议内容及其他有关事项。

第二十五条调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主

管部门的印章后生效。

生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。

第二十六条国土资源行政主管部门应当在调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法

的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级国土资源行政主管部门。

第二十七条调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，

报同级人民政府作出处理决定。

第二十八条国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查

处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部

门的主要负责人批准，可以适当延长。

第二十九条调查处理意见应当包括以下内容：

（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；

（二）争议的事实、理由和要求；

（三）认定的事实和适用的法律、法规等依据；

（四）拟定的处理结论。

第三十条国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级

人民政府，由人民政府下达处理决定。

国土资源行政主管部门的调查处理意见在报同级人民政府的同时，抄报上一级国土资源

行政主管部门。

第三十一条当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提

起行政诉讼。

在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律

效力。

生效的处理决定是土地登记的依据。

第三十二条在土地权属争议调查处理过程中，国土资源行政主管部门的工作人员玩忽

职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由其所在单

位或者其上级机关依法给予行政处分。

第三十三条乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。

第三十四条调查处理争议案件的文书格式，由国土资源部统一制定。

第三十五条调查处理争议案件的费用，依照国家有关规定执行。

第三十六条本办法自2003年3月1日起施行。1995年12月18日原国家土地管理局

发布的《土地权属争议处理暂行办法》同时废止。

7、《国家建设征用土地条例》

第五条征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。

8、《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》

二、严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体

具体确权要求如下：

（一）凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义

还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。

考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种

方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；

二是采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村

民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的

名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体

土地所有证》换发到组。

对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，

对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。

（二）能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）

农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代

管。

（三）不能证明属于乡（镇）农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依

法确认给村农民集体所有。土地所有权主体以“хх村（组、乡）农民集体”表示。

各地要结合本地实际，合理安排工作进度，力争用三年的时间，基本完成本地区集体土

地所有权登记发证工作。要按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》、《确定土

地所有权和使用权若干规定》、《日常地籍管理办法》（农村部分）等法律、法规和技术规程

要求，依据《集体土地所有权调查技术规定》（附件），制定详尽、周密的工作方案和工作计

划，保证工作有计划、分步骤实施。要按照急用先办的原则，优先办理涉及农地转用、征用、

土地开发整理项目以及城乡结合部集体土地所有权登记发证工作。

9、《农村人民公社工作条例（修正草案）》

十七、全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。

二十一、原来高级农业生产合作社所有的山林和生产大队新植的林木，一般都归生产大

队所有。国有山林和公社所有的山林，如果国家和公社不便于经营，也可以划给大队所有。

大队可以把小片的零星的山林和路旁、村旁的林木，分别划给生产队和社员所有。

生产大队应该把大部分山林，固定包给生产队经营，使山林资源得到充分的利用和保护。

少数不便于生产队经营的，可以由大队组织专业队负责经营。

10、《确定土地所有权和使用权规定（征求意见稿）》

第一章总则

第一条为明确土地所有权和使用权的归属，保护土地权利人的合法权益，根据《中华

人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》

和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本规定。

第二条因进行土地登记和处理土地权属争议需要确定土地所有权和使用权的，适用本

规定。

第三条确定土地所有权和使用权，应当按照尊重历史、注重现实、有利生产生活、维

护社会稳定的原则依法进行。

第四条下列文书资料可以作为确定土地所有权和使用权的依据：

（一）当事人之间依法达成的协议；

（二）县级以上人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；

（三）县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书；

（四）人民法院生效的判决、裁定或者调解书；

（五）法律、法规等规定的其他文件。

第五条土地所有权和使用权依法由县级以上人民政府确定，国土资源行政主管部门具

体承办。

第二章土地所有权

第一节国家土地所有权

第六条国家依法征收的土地，确定为国家所有。

国家已依法征收，但由于建设项目停建、缓建等原因交由农民集体耕种的土地，仍确定

为国家所有。

第七条解放初期接收、没收、征购的土地，以及依据建国初期《中华人民共和国土地

改革法》等国家颁布的政策和法令，当时没有将所有权分配给农民的土地，确定为国家所有。

第八条中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称

《六十条》）公布以前，全民所有制、城市集体所有制等单位使用的农民集体土地（包括农

业合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，确定为国家所有。

第九条《六十条》公布时起至1982年《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有

制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体土地，有下列情形之一的，确定为国家所有：

（一）签订过土地转移等有关协议的；

（二）经县级以上人民政府批准使用的；

（三）进行过一定补偿或者劳动力安置的；

（四）农民集体馈赠的；

（五）已购买原农民集体所有的地上建筑物的；

（六）农民集体所有企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的；

（七）通过其他合法方式取得土地使用权的。

第十条1982年《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《中华人民共和国土地

管理法》实施时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，

依照有关规定处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计

洪水位以下的土地，除时已将所有权分配给农民，国家未征收，且迄今仍归农民集

体使用的外，确定为国家所有。

第十二条因大中型水利水电工程建设、生态保护、避让灾害等原因，国家已对农民全

部移民安置并调换土地的，迁移的农民集体不再使用的原有土地，确定为国家所有。

第十三条农民集体开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权

仍然属于国家所有。

第十四条围海、围湖造地或者因自然力量新增的土地，确定为国家所有。

第二节农民集体土地所有权

第十五条《六十条》实施时已确定为农民集体所有的土地，确定为农民集体所有。但

按照本规定第二章第一节应当确定为国家所有的除外。

第十六条时已分配给农民所有的原铁路、公路用地以及新建铁路和公路两侧

未经征收的保护用地和其他用地，确定为农民集体所有。

第十七条电力、通信等杆塔占用农民集体土地，凡未经征收的，确定为农民集体所有。

第十八条水利工程管理和保护范围以及蓄（滞）洪区内未经征收的农民集体土地，确

定为农民集体所有。

第十九条乡（镇）或者村办企事业单位使用的农民集体土地，《六十条》公布以前使用

的，分别确定为该乡（镇）农民集体或者村农民集体所有。

第二十条乡（镇）或者村办企事业单位使用的农民集体土地，《六十条》公布时起至

1982年《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情形之一的，确定为该乡（镇）

或者村农民集体所有：

（一）签订过用地协议的（不含租借）；

（二）经县、乡（镇、公社）、村（大队）批准或者同意，并进行了适当的土地调整或

者经过一定补偿的；

（三）通过购买房屋取得的；

（四）原集体企事业单位体制经批准变更的。

第二十一条1982年《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《中华人民共和国

土地管理法》实施时止，乡（镇）或者村办企事业单位违反规定使用的农民集体土地，按照

有关规定处理后，乡（镇）或者村集体单位继续使用的，确定为该乡（镇）或者村农民集体

所有。

第二十二条乡（镇）或者村经依法批准，从事公共设施和公益事业建设使用的农民集

体土地，确定为该乡（镇）或者村农民集体所有。

第二十三条乡（镇）或者村办企业使用本乡（镇）、村或村内两个以上农民集体所有土

地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权确定为该乡（镇）或者村农民集体所有。

第二十四条家庭联产承包中，村农民集体已经打破村民小组界线发包的土地，确定为

该村农民集体所有。

第二十五条为生产生活便利和土地合理利用，相邻农民集体之间调换土地的，经村民

会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意、签订书面调整协议，并依法报经县

级以上人民政府同意后，可以确定农民集体土地所有权。

第二十六条农民集体经依法批准以集体建设用地使用权作为联营条件或者作价入股举

办企业的，集体土地所有权不变。

第二十七条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，确定为现使用

者所有。虽满二十年，但在二十年期满之前，所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，

由县级以上人民政府按照本规定的有关规定确定土地所有权。

第二十八条农民集体所有的土地，按照目前该农民集体实际使用的本农民集体土地所

有权界线确定土地所有权。

第二十九条由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定农民集体土地所有权：

（一）由于村、队、社、场合并或者分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；

（二）由于土地开发、土地征收、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整

的；

（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划

变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

第三章土地使用权

第一节国有土地使用权

第三十条原宗教团体、寺观教堂等宗教活动用地，被其他单位占用，原使用单位因恢

复宗教活动需要退还使用的，应当按照有关规定予以退还。确属无法退还或者土地使用权有

争议的，经协商、处理后确定土地使用权。

第三十一条靶场、试验场、训练场等军事设施用地，依照解放初期土地接收文件或者

人民政府批准征收、征用、划拨土地的文件确定国有建设用地使用权。

国家确定的保留或者地方代管的军事设施用地的国有建设用地使用权确定给军队。

经国家批准撤销的军事设施用地，由县级以上人民政府依法收回，重新确定国有建设用

地使用权。

第三十二条依法通过接收、征购、征收和划拨等方式取得，现仍由铁路单位使用的铁

路线路用地及其他铁路设施用地，以及铁路线路路基两侧依法取得的保护用地，国有建设用

地使用权确定给铁路单位。

第三十三条驻机关、企事业单位内的行政管理和服务性单位，经政府批准使用的土地，

在当事人双方协商确定土地的用途和其他限制条件后，国有建设用地使用权可以确定给实际

土地使用者，但租用房屋的除外。

第三十四条原由铁路、公路、水利、电力、军队等单位和个人使用的土地，1982年《国

家建设征用土地条例》公布前，已经转由其他单位或者个人使用的，除按照国家法律和政策

应当退还的外，其国有建设用地使用权可以确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门设

施安全和正常使用的除外。

第三十五条以国有建设用地使用权为条件与其他单位或者个人合建房屋的，根据批准

文件、合建协议或者投资数额确定国有建设用地使用权。但1982年《国家建设征用土地条

例》公布后合建的，应依法办理土地转让手续后再确定国有建设用地使用权。

第三十六条国家以建设用地使用权作价入股的，国有建设用地使用权确定给股份制企

业。

国家以授权经营的方式将建设用地使用权交给企业使用的，国有建设用地使用权确定给

被授权经营的企业。

国家将建设用地使用权租赁给企业的，国有建设用地使用权确定给企业。

第三十七条国有建设用地使用权人以出让方式取得的国有建设用地使用权为资产入股

设立企业法人，国有建设用地使用权确定给该企业法人。

第三十八条以出让方式取得国有建设用地使用权的企业破产后，其国有建设用地使用

权经依法处置，确定给新的受让人。

第三十九条地铁、隧道、人行通道、地下街、地下车库、地下仓库、人防工程等不能

与地表建筑物连为一体的独立开发的地下建（构）筑物及其附属设施使用的国有土地空间，

可以确定为国有建设用地使用权（地下）。

第四十条过街天桥、高架道路、城市轻轨、跨河桥梁、空中走廊等空中建（构）筑物

及其附属设施使用的国有土地空间，可以确定为国有建设用地使用权（地上）。

第四十一条地下或者地上管线设施所占用的国有土地空间，应当依书面合同确定地役

权。

第四十二条与地表建（构）筑物连为一体的地下建（构）筑物及其附属设施，与地表

建（构）筑物及其附属设施一同确定国有建设用地使用权。

第四十三条确定国有建设用地使用权（地下）或者国有建设用地使用权（地下）应当

依法进行，不得与国家关于航空、人防等相关法律法规相抵触，且不得损害已经确定的其他

国有建设用地使用权。

第四十四条建设用地由两个以上单位或者个人共同使用的，可确定为共有的国有建设

用地使用权。共有的国有建设用地使用权包括按份共有和共同共有的国有建设用地使用权。

第四十五条建筑区划内，按照业主的建筑物区分所有权专有部分的比例，确定其按份

共有该建筑物及其附属设施占用范围内的国有建设用地使用权。

建筑区划内，建筑物及其附属设施占用范围以外的国有建设用地使用权，确定为全体业

主共同共有，但属于城镇公共道路、公共绿地以及当事人另有约定的除外。

第四十六条建筑区划内，使用权人将其按份共有的国有建设用地使用权转让的，确定

其共同共有的国有建设用地使用权同时转让。

第四十七条国有农场的土地使用权根据县级以上人民政府及有关行政主管部门关于组

建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签订的协议确定。但下列情况按以下原则处理：

（一）经县级以上人民政府及有关行政主管部门批准，国有农场的土地划拨给其他单位

并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权；

（二）国有农场所属单位成建制从国有农场独立出来的，根据移交或者批准文件，确定

其国有土地使用权；

（三）经国有农场主管部门同意，国有农场土地已依法转由其他单位使用的，除以承包、

租赁、借用方式使用外，按现状确定该使用单位的国有土地使用权；

（四）《六十条》公布时，国有农场的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今

的，应当确定为该农民集体所有。

第二节宅基地使用权

第四十八条1982年《村镇建房用地管理条例》发布前农村居民建房占用的宅基地，超

过当地规定的面积标准，在《村镇建房用地管理条例》公布后未经拆除、改建、翻建的，可

以暂按现有实际使用面积确定宅基地使用权。

第四十九条1982年《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《中华人民共和国

土地管理法》实施时止，农村居民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部

分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积确定宅基地使用权。

第五十条符合当地分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分

户建房用地合计面积标准的，可以按现有宅基地面积确定宅基地使用权。

第五十一条依法通过转让、继承房屋等方式取得宅基地，与原有宅基地面积合计超过

当地规定的面积标准的，可以按合计面积确定宅基地使用权；宅基地上的房屋等建筑物灭失

后，超过标准部分的宅基地使用权由本农民集体依法收回。

第五十二条依照本规定第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十一条确定宅基地

使用权时，其超过当地规定的面积标准部分，应当在土地登记簿和土地权利证书中注明，待

以后分户建房或者现有房屋拆除、改建、翻建或者政府依法实施规划重新建设时，按照当地

规定的面积标准重新确定宅基地使用权。

第五十三条空闲或者房屋灭失两年以上未恢复使用的宅基地，由宅基地所在地的农民

集体报经县级人民政府同意后，可以收回宅基地使用权。

第三节集体建设用地使用权

第五十四条依法使用宅基地以外的集体土地从事非农业建设的，确定为集体建设用地

使用权。

第五十五条有下列情形之一的，确定其集体建设用地使用权：

（一）乡（镇）企业、乡（镇）村公共设施、公益事业依法使用的农民集体土地；

（二）农村集体经济组织与其他单位或者个人以集体建设用地使用权入股、联营等形式

共同举办的企业依法使用的农民集体土地；

（三）单位或者个人通过兼并乡镇企业或者接受破产乡镇企业依法取得的农民集体土地。

第四章附则

第五十六条在调查确定土地所有权和使用权时，当事人拒不指界的，国土资源行政主

管部门可以根据土地权属来源、使用现状等调查情况确定权属界线，并进行公告。

经公告无异议，或者虽有异议，但经审核后异议不成立的，可由国土资源行政主管部门

报经县级以上人民政府依法确定土地所有权或者使用权。

第五十七条水利工程、军事设施、风景区、自然保护区等管理和保护范围的划定，不

改变区域内土地所有权或者使用权的归属。但对于上述范围内的土地利用，可以根据法律、

行政法规的有关规定，明确限制条件。

第五十八条土地所有权或者使用权证明文件上的四至界线与实地一致，但实地面积与

批准面积不一致的，按实地四至界线计算土地面积，确定土地所有权或者使用权。

第五十九条本规定自2008年月日起施行。

11、《铁路用地管理办法》

第三条铁路用地属于国家所有，由铁路部门利用和管理，受国家法律保护。

第四条铁路用地是指铁路部门依法取得使用权的土地，包括留用的和征（拨）用的运

输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地和其他用地。

12、《关于进一步规范土地登记工作的通知》

一、土地登记的权属必须清楚。土地权属是土地管理的重要内容，是土地登记的核心环

节，要把土地权属放在土地登记的首要位置，确保登记的土地权属准确、合法、有效。土

地权属的认定，必须严格把握有关法律和政策界限，依据国家有关法律、法规和规章进行，

做到依法行政。没有权属来源或权属来源不合法的用地，一律不予登记；权属不清的用地，

在权属问题解决前，不得登记。严禁通过登记，使违法用地合法化。经过登记的土地，必须

达到“权属合法、界址清楚、面积准确”的要求。登记中遇到的具体权属问题，可根据实际

情况，按照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权；土地权属

争议，要在地籍调查和登记过程中及时解决，一时难以解决的，要依照《土地权属争议调查

处理办法》依法处理，并以处理结果作为登记的依据；复杂疑难的权属问题，要研究解决办

法，妥善处理。

二、土地登记的程序必须合法。土地登记发证要严格依照《土地登记规则》的规定和要

求进行，要建立和完善土地登记的工作制度，严格履行土地登记的申请、地籍调查、权属

审核、注册登记、核发土地证书的程序，要防止出现在为当事人提供便利时，减少必经的法

律程序的作法，确保土地登记的合法性。对不符合登记程序要求的，不能予以登记，不能颁

发土地证书;对因指界中相邻一方不签字无法登记发证的，要按照原国家土地管理局《城镇

地籍调查规程》有关指界的规定，及时定界，明确相邻方土地权属界线，进行登记发证。不

能因一方原因造成土地登记发证久拖不决，影响当事人的合法权益。注册登记的土地所有权、

使用权和土地他项权利，在土地权源审批材料中要有事实和法律依据的正确表述，准确记载,

以备查验。

三、土地登记的主体必须统一。依照我国有关土地管理的法律规定，土地登记的主体是

县级以上人民政府，只有县级以上人民政府才具有土地登记造册，核发证书的权力。人民政

府派出性机构，特别是各类开发区，一律不得办理土地登记手续，不得颁发土地证书。已经

以开发区名义登记发证的，要坚决予以纠正、换发。土地他项权利如土地抵押权的登记机关，

必须与该土地所有权和使用权登记机关一致，不得在另一登记机关分别进行登记。

四、取消“土地权属证明”。土地证书是证明当事人享有土地权属有效的法律凭证。从

本文件下发之日起，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料。取

消以前在国企改革等工作中，以出具“土地权属证明”，代替土地证书进行权属审查的作法。

今后，凡土地征用、土地开发整理项目立项和国企改革等涉及土地权属认定，必须以土地证

书为依据，对以其他材料作为土地权属证明的，一律不予承认。

五、不符合规定不得登记。要严把登记关口，对于出让土地没有支付全部土地使用权出

让金的，不得登记；对于经营性土地没有按招、拍、挂方式出让的，不得登记；对协议出让

地价明显低于出让底价的，不得登记；对违反规划改变土地用途的，不得登记；未办理土地

使用权登记而设定抵押的，不得登记。

六、实行登记人员持证上岗，建立责任追究制度。从事土地登记的人员，要取得全国统

一的《土地登记上岗资格证》，方可从事土地登记工作。没有取得该资格证书的人员，不得

直接从事土地登记工作，不得在有关登记文件中签字。要建立登记人员责任追究制度，对违

规操作造成错登、漏登的，要承担相应责任；因违规登记造成权利人重大损失的，要追究有

关人员的行政责任。

13、国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定

为加强土地资源和地产市场的管理,进一步健全土地登记制度,根据有关法律、法规,对变

更土地登记作如下规定:

一、变更土地登记的范围和分类

初始土地登记后,土地所有权、使用权及他项权利发生转移、分割、合并、终止,登记的

土地用途发生变更,土地所有者、使用者、他项权利者更改名称或通讯地址的,除按规定办理

有关手续外,应及时办理变更土地登记。

变更土地登记分为:

1.土地权属变更登记

2.他项权利变更登记

3.更名登记

4.更址登记

5.土地用途变更登记

6.注销登记

二、变更土地登记程序

变更土地登记的程序分为:

1.变更土地登记申请;

2.变更地籍调查;

3.审核;

4.注册登记;

5.换发或者更改土地证书,核发他项权利证明书

三、变更土地登记申请

1.因土地征用、划拨引起土地所有权、使用权变更的,土地所有者、使用者在土地征用、

划拨批准后三十日内,持土地征用、划拨批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登

记。

新建设项目用地的土地使用者,在土地征用、划拨批准后先办理预登记手续,待建设项目

竣工验收后三十日内,再正式申请土地权属变更登记。

2.以出让方式取得国有土地使用权的,土地使用权受让人在缴付全部土地使用权出让金

后十五日内,持土地使用权出让合同、出让金缴付凭证向土地管理部门申请变更土地登记。

3.因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让

的,土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内,持土地使用权转让合

同共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。

土地使用权分割转让或因地上建筑物、附着物所有权分割转让涉及土地使用权分割转让

的,须经土地管理部门批准后,再申请土地权属变更登记。

4.因单位合并、分立、企业兼并等原因引起宗地合并或者分割的,有关各方在主管部门批

准后三十日内,持批准文件及有关合同、协议共同向土地管理部门申请变更土地登记。

5.依法继承土地使用权的,继承人在合法继承权确定后三十日内,持有关证明文件向土地

管理部门申请土地权属变更登记。

6.因处分抵押财产而取得国有土地使用权的,抵押人、抵押权人和新的土地使用权受让人,

在土地权利变更之日起十五日内,持土地使用权出让或转让合同、抵押合同、处分抵押财产

的证明资料共同到土地管理部门申请土地使用权抵押注销登记和土地权属变更登记。

7.交换、调整土地的,交换、调整土地的双方在交换、调整协议批准后三十日内,持协议

和批准文件共同到土地管理部门申请土地权属变更登记。

8.出租国有土地使用权的,土地使用权出租人和承租人应在土地使用权租赁合同签订后

十五日内,持土地使用权出让或转让合同、土地使用权租赁合同共同向土地管理部门申请他

项权利登记。

9.抵押国有土地使用权的,土地使用权抵押人和抵押权人,应在抵押合同签订后十五日内,

持土地使用权出让或转让合同、土地使用权抵押合同共同到土地管理部门申请他项权利登记。

一宗地多次抵押的，处分抵押财产时的偿还顺序以申请他项权利登记的时间顺序为序。

10.因土地权属变更引起他项权利转移的,由土地所有者或土地使用者同他项权利者,在

申请土地权属变更的同时申请他项权利登记。

11.土地所有者、使用者、他项权利者更改名称或通讯地址的,土地所有者、使用者、他

项权利者在变更发生后三十日内,持有关证明资料向土地管理部门申请更名或更址登记。

12.登记的土地用途发生变更的,土地所有者、使用者在变更批准后三十日内,持有关批准

文件向土地管理部门申请土地用途变更登记。

13.有下列情况之一,致使土地所有权、使用权或者他项权利终止的,土地所有者、使用者

或他项权利者在土地权利终止后十五日内,持合同或者有关证明资料向土地管理部门申请注

销登记:

(1)依法收回土地使用权;

(2)土地使用权出让期届满;

(3)因自然灾害造成土地灭失;

(4)土地使用权抵押合同终止;

(5)土地使用权租赁合同终止。

逾期不申请注销登记的,土地管理部门依法直接办理注销登记手续,并将注销登记结果通

知当事人及有关部门。

变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时,除以上规定提交的资料外,还须提交下

列资料:

1.变更土地登记申请书;

2.变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明;

3.土地证书或者他项权利证明书；

4.地上建筑物、附着物权属证明;

5.土地管理部门要求提交的其他资料。

四、变更地籍调查

变更地籍调查分权属调查和地籍勘丈。各类变更土地登记均须进行权属调查。因土地所

有权、使用权分割、合并引起界址点、界址线变更或者国有土地使用权部分出租、抵押的,

须在权属调查基础上进行地籍勘丈。

变更地籍调查按《城镇地籍调查规程》、《日常地籍管理办法〈农村部分〉(试行)》和〔1992〕

国土〔籍〕字第46号文件的有关规定执行。

五、变更土地登记审核

土地管理部门根据变更土地登记申请人提交的资料和变更地籍调查结果对申请人资格、

变更内容、变更依据进行审核。经审核符合规定要求的,由审核人员在变更土地登记审批表

内填写准予变更土地登记的依据、结果和审核人员姓名,并加盖审核人员印章和土地管理部

门公章。

土地权属变更登记申请经土地管理部门审核,符合规定要求的,报人民政府批准后进行注

册登记。

其他类型的变更土地登记申请经土地管理部门审核,符合规定要求的,直接进行注册登记。

六、注册登记

(一)土地权属变更的注册登记

土地权属变更的注册登记须更换土地登记卡,其注册登记按下列程序进行:

1.注销宗地原土地登记卡;

在宗地原土地登记卡上进行注销登记。除严格规定填写有关栏目外,还应加盖“注销”

印章。并在“备注”栏说明土地所有权或使用权去向,土地权属变更涉及宗地分割的,注明分

割后各宗地的宗地号。

2.建立宗地新土地登记卡

在新土地登记卡上按初始土地登记的要求填写各栏目。在“备注”栏注明原土地所有者、

使用者。土地权属变更涉及宗地分割的,注明原宗地号。将原土地登记卡附在新土地登记卡

后面。宗地分割的,将宗地分割前原土地登记卡附在宗地е割后宗地号最小的宗地土地登记

卡后。

国有土地使用权出让、转让的注册登记,除按上述规定登记的内容外,还应在土地登记卡

“登记的其他内容、变更事项及依据”栏登记以下内容:

(1)宗地标定价;

(2)出让或转让金额;

(3)出让或转让期限及起止日期;

(4)转让宗地土地增值费缴付情况;

(5)其他约定条件。

(二)其他类型变更的注册登记

土地权属变更以外的其他类型变更的注册登记按《土地登记规则》规定的要求在宗地原

土地登记卡上进行。

国有土地使用权出租、抵押的注册登记,除按上述规定登记的内容外,还应在土地登记卡

“登记的其他内容、变更事项及依据”栏登记以下内容:

(1)承租人或抵押权人名称、地址;

(2)出租或抵押面积;

(3)出租用途、期限及起止日期;

(4)租金及交纳方式或抵押贷款金额及偿还日期;

(5)宗地标定价;

(6)其他约定条件。

(三)其它

根据土地登记卡更改土地归户册的相应内容。

七、换发或更改土地证书、核发他项权利证明书

(一)换发土地证书

土地权属变更的,按下列程序更换土地证书:

1.注销原土地所有者或使用者土地证书;

2.根据土地登记卡填写新取得土地所有权、使用权的土地所有者、使用者的土地证书。

土地证书按栏目规定的内容填写,国有土地使用证在“备注”栏注明土地使用权的取得方式。

3.将土地证书发给土地所有者、使用者。

(二)更改土地证书

土地权属变更以外的其他类型变更的,按以下程序更改土地证书:

1.在发生变更栏目内加盖“变更”印章;

2.在“变更记事”栏注明变更的内容和日期,并由经办人签名盖章同时加盖土地管理部门

公章。

3.将更改的土地证书发给土地所有者、使用者。

(三)核发他项权利证明书

他项权利登记只核发《土地使用权承租证明书》和《土地使用权抵押证明书》,其他类

型的他项权利只办理登记手续不发给他项权利证明书。《土地使用权承租证明书》发给土地

使用权承租人,《土地使用权抵押证明书》发给土地使用权抵押权人。他项权利证明书根据

土地登记卡填写,证明书格式由各省、自治区、直辖市土地管理部门自行设计。《土地使用权

承租证明书》须载明下列内容:

1.承租人名称、地址;

2.出租人名称、地址;

3.承租宗地的座落、地号、图号;

4.承租宗地的面积、用途;

5.租赁期限及起止日期;

6.租金;

7.宗地标定价;

8.其他约定条件;

9.承租宗地的宗地图。宗地部分出租的,应在宗地图上标出出租部分的界线;

10.填发机关及发证日期。

《土地使用权抵押证明书》须载明下列内容:

1.抵押权人名称、地址:

2.抵押人名称、地址;

3.抵押宗地的座落、地号、图号;

4.抵押面积;

5.抵押金额、期限;

6.宗地标定价;

7.其他约定条件;

8.抵押宗地的宗地图。宗地部分抵押的,应在宗地图上标出抵押部分的界线;

9.填发机关及发证日期。

八、变更土地登记费

变更土地登记申请人按规定交纳变更土地登记费。在国家未作新规定之前,变更土地登

记的收费办法比照〔1990〕国土〔籍〕字第93号文件的有关规定执行。

九、变更土地登记表格土地登记卡、土地归户卡严格按照《土地登记规则》的规定执行。

其他表格由各省、自治区、直辖市土地管理部门参照《土地登记规则》规定的格式自行制定。

14、国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通

知

一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批

准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核

准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用

权，属于行政处理决定。人民政府依照该法第十九条的规定收回国有划拨土地使用权，其批

准权限应与征用土地的批准权限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该

法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地，并处

的行为，属于行政处罚决定。

三、依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十二条的规定在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依

照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

四、依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让

暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请

续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿

收回出让的国有土地使用权，属于行政处理决定。

五、依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期

满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属

于行政处罚决定。

六、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未

按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出

让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。

七、依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁

移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的，

属于行政处理决定。依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规

划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定。

八、依照《基本农田保护条例》第二十一条的规定，已办理审批手续的开发区和其他非

农业建设占用的基本农田保护区内的耕地，未经原批准机关同意，连续二年未使用的，由县

级人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位土地使用权的，属于行政处理

决定。

九、依照《土地复垦规定》第十七条的规定，根据规划设计企业不需要使用的土地或者

未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，因当地县级以上人民政府

统筹安排而需要收回土地使用权，人民政府或者土地管理部门收回土地使用权的，属于行政

处理决定。本意见自下发之日起，国家土地管理局在此之前发布的规章以及对土地管理法律、

行政法规作出的有关规定和解释与本意见不一致的，均以本意见为准。

14、国务院、中央军委关于妥善处理军队与地方部分房地产权属问题的通知

一、军队和地方在解放时接收的敌伪房地产和“”前互相调拨的房地产，均不再变

动，确认其产权，同时确认其土地使用权。确属借用，手续完备或者双方对产权没有争议的，

产权归借出单位，能够退还的应尽量退还，不能退还的，双方签定协议继续借用。产权和手

续不清的，先

维持现使用状况，通过房地产登记按法律和有关规定确认产权、补办手续，并按前述原

则办理退还或借用协议。

“”期间，军地双方互相占用的房地产，凡已按国务院、中央军委国发〔1979〕97

号文件及有关文件规定，办了正式产权转移手续的，都应予以确认，不再变动；尚未作过处

理的，应按国务院和中央军委有关文件规定妥善处理。未办征地手续已建了营房的土地，经

过协商，

补办手续，确认其使用权；军队住用的房产和土地，凡权属清楚的，地方人民政府应发

给房产证和土地使用证。

二、各地编制和实施城镇建设发展规划，应尽量避开部队营区和其它军事设施，确实难

于避开的，军队要在不影响营区和其它军事设施安全保密的情况下，顾全大局，予以支持。

城市建设确需拆占部队营区和其它军事设施，地方人民政府要事先和驻军单位协商并分别报

经大军区、军兵

种和省、自治区、直辖市领导机关批准，其中拆占重要的军事设施要报国务院、中央军

委批准。对经批准需拆占的建筑物、构筑物和土地，建设单位要按国务院、中央军委国发〔1985〕

78号文件及有关文件规定办理。未经批准，任何单位和个人均不得强行占用军用土地、拆

除营区建

筑物和其它军事设施，违者要追究经济和法律责任。

三、在国家和省、自治区、直辖市人民政府确定的文物古迹保护单位院内的驻军部队，

要加强对文物古迹的保护，未经文物古迹保护部门同意，不得进行营房添建、改建。为对外

开放，确需部队搬迁的，要与驻军单位协商，并报经大军区、军兵种和省、自治区、直辖市

人民政府以上领

导机关批准。对迁出的部队营房和其它军事设施，经过协商，由地方有关部门负责解决

相应的建筑面积指标、经费、材料和土地。

四、军队住用华侨和私人的房屋，凡属按政策应当退还的，部队应按规定退还。原房已

改建、扩建、拆除、变卖或部队确实需要而无法划出的，当地人民政府落实私房政策部门要

协助部队做好房主工作，由部队按有关规定采取补偿、价购或调换的办法解决。已转业到地

方工作的干部占

用的华侨、私人房屋，由干部目前所在单位负责解决其搬迁和腾退。对部队住用的代管

房产，仍由部队继续管理使用，负责维修，不交房租，待房主提出要求时，经当地人民政府

落实私房政策部门批准，再按规定退还。

五、军队住用宗教团体的房产，凡历史上作过处理或办了产权转移手续的，原则上都不

再重新处理。尚未作过处理的，宗教团体确实需要、又有条件退还的，应予退还；退还有困

难的，暂由部队继续使用，明确产权，待有条件时退还。原房已拆除、改建、变卖而无法退

还的，经协商可

按国家有关规定予以合理补偿。

六、凡由军队围海、围湖和开垦复垦的土地、水域，接收的国营农场、劳改农场和军马

场、林场、牧场、水产养殖场、训练场、靶场等土地，现仍为军队经营管理的，以及由地方

代为看管的旧机场、确认其使用权、通过土地详查，由当地人民政府登记注册，发给土地使

用证，任何单位

和个人都不得侵占。部队移防调动，由接防部队继续使用或由军队内部调剂使用。部队

原租用或借用乡、镇集体所有制的土地，按双方签订的协议执行；地方确有实际困难的，经

过双方协商同意，并报经上级领导机关批准，可提前部分或全部退还。

军队使用的营房和其它军事设施以及军用土地、是国家的财产，是国防建设的重要组成

部分。地方各级人民政府有责任帮助部队并教育众加以保护。军队各级单位也应遵守国家

有关房产和土地使用管理规定。在处理军队与地方房产和土地问题时，双方都要尊重历史，

面对现实，从有

利于经济建设和国防建设出发，实事求是地进行协商，妥善地加以解决。意见不一致时，

要互谅互让，小不合理要服从大合理，一切都要服从军政军民团结这个大局。以上规定，军

队和地方都要切实贯彻执行。以前发布的有关规定与此不一致的，均以本规定为准。

15、关于依法保护国有农场土地合法权益的意见

国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资源，是国有资产的重要组成部分。经

过几十年的发展，国有农场为国民经济和社会发展提供了大量的农副产品和战略性物资，对

繁荣边疆和少数民族地区的经济、文化，增进民族团结，巩固边防做出了重要贡献。随着社

会主义市场经济的快速发展，国有农场还将继续发挥重要作用。但是，近年来，由于各种原

因，农场使用的国有土地被周边乡村集体、农民个人以及非农垦单位挤占的现象严重，一些

国有农场的土地权属争议也非常突出，个别地方甚至引发纠纷或械斗，造成人员伤亡和重大

的财产损失。为依法保护国有农场土地合法权益，促进农村经济发展、民族团结和社会稳定，

特提出以下意见：

一、妥善处理土地权属争议，依法确认国有农场土地使用权

地方各级人民政府及有关部门要以党中央、国务院有关指示精神为指导，从有利于国有

农场和农村经济发展出发，本着尊重历史和现实的原则，依照国家有关土地管理的法律、法

规和政策以及原国家土地管理局１９９５年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》

的有关规定，准确把握政策界限，妥善解决土地权属争议，依法、公平、公正、合理地确认

国有农场土地使用权。

（一）县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集

体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据。但是，下列情

况按以下原则处理：

１．１９６２年实行劳动、土地、耕畜、农具“四固定”时将国有农场规划设计范围内

的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的，应当确认该农民集体的土地所有权。

２．经县级以上人民政府及有关部门批准，国有农场规划设计范围内的土地划拨给其他

单位并使用至今的，按使用现状确定国有土地使用权。

３．国有农场所属单位成建制移交给地方或者从国有农场成建制独立出来的，根据移交

或批准文件，确认其国有土地使用权。

４．经国有农场主管部门同意，国有农场土地已转由其他单位使用的，除以承包、租赁、

借用方式使用的外，按现状确认该使用单位的国有土地使用权。

（二）１９６２年“四固定”后至１９８２年《国家建设征用土地条例》发布前，对国

有农场和周边农民集体相互越界使用至今的土地，由各地按照国家及有关主管部门的政策规

定，结合当地具体情况处理。各省、自治区、直辖市制度定了相关规定的，可从其规定。

（三）实行场社（队）合并或以场带社（队），后来场社（队）分开的，原则上按场社

（队）分开时双方签定的划地协议确定土地所有权和使用权。存在争议的，由双方协商解决；

协商不成的，由县级以上人民政府处理。未签定协议也未发生争议的，按使用现状确定土地

所有权和使用权。

（四）确有书面协议借用农场土地的，国有土地使用权归出借方。协议到期的应予退还，

一时不能退还的，双方签定继续借用协议。

（五）对土地使用权已确认给国有农场，但现使用者确实一时难以退还的，可与农场协

商，采取承包、租赁或股份合作的方式继续使用土地。

（六）对国有农场和农民集体现使用的有争议的土地，因土地权属资料不清，无法查证

土地权属来源的，根据实际使用情况，并经双方协商一致后，确认各自的国有土地使用权和

集体土地所有权。协商不成的，由县级以上人民政府处理。

（七）对其他单位或个人越界抢占的国有农场土地，其土地使用权无条件确认给国有农

场。

（八）新疆生产建设兵团土地确权的具体原则，由国土资源部、农业部商新疆维吾尔自

治区人民政府和新疆生产建设兵团，根据本意见精神研究确定。

二、加快国有农场土地登记发证的工作步伐

（一）各地应按照土地管理法律法规的规定，严格遵循法定程序和技术要求，加快国有

农场土地登记发证的工作步伐。凡权属来源清楚、无争议的土地，要抓紧登记发证；对有争

议的土地，调处一宗，登记一宗。为减少工作重复，维护土地确权登记结果的统一性，各地

应加快开展农村特别是国有农场周边农村集体土地所有权的登记发证工作。

（二）国有农场土地权属登记发证的费用原则上由农场承担，由农垦部门在业务经费中

予以安排。为节省开支，在土地行政主管部门完成权属调查的基础上，农场可自行组织或委

托具有资质的单位，按照统一的技术要求进行地籍测量。

三、坚决制止非法侵权行为，依法保护国有农场土地使用权

（一）制止非法侵占国有农场土地行为，加强对土地违法行为的监督检查。要依照国家

有关法律规定严格控制建设占用国有农场土地，确需占用农场土地搞建设的，要依法办理审

批手续，并依法给予补偿和安置，不得随意强行划转国有农场土地。对少数侵占国有农场土

地的不法分子，要坚决依法查处；对非法占用国有农场土地的，要坚决退还；对破坏国有农

场财产、挑起事端的，必须坚决予以打击；对违反法律规定程序将国有农场所属土地确定给

其他单位或个人的，除宣布其批准文件和证书无效外，还要按照《中华人民共和国土地管理

法》等有关规定对直接责任人进行严肃处理。

（二）加大执法力度，保证行政裁决的有效执行。要采取行政的、法律的手段，加大执

法力度，做到政令畅通，对拒不执行行政裁决的，可以依法申请人民法院强制执行。

（三）做好宣传教育，提高依法用地的自觉性。各地应进一步加强对农民的法制教育，

提高众依法用地的自觉性，维护农场正常的生产经营秩序；国有农场要充分发挥科技和产

业化示范带动作用，帮助当地农村发展经济，共同建设社会主义精神文明。

四、加强领导和管理，切实解决国有农场土地问题

依法保护国有农场土地合法权益，不仅关系到农垦系统自身的发展，而且对当地的经济

发展和社会稳定具有十分重要的意义。地方各级人民政府和基层组织要高度重视，切实加强

领导，把这项工作列入重要议事日程，切实解决国有农场土地问题。土地行政主管部门要加

大工作力度，积极履行职责，依法调处土地权属争议，切实做好土地确权、登记工作；农垦

部门和国有农场要主动配合土地行政主管部门工作，并加强对国有农场土地的使用管理，提

高土地使用率和产出率。

请各省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门和农业部门于２００１年１２月底

前将本意见的贯彻落实情况向国土资源部和农业部作出报告。

16、关于加强农村宅基地管理的意见

一、严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模

（一）抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划。各地要结合土地利用总体规划修编工作，

抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、

合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村村民点的数量、布局、范

围和用地规模。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公告。

国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建

设规划。

（二）按规划从严控制村镇建设用地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按

规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集

中兴建村民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规

划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。

在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

（三）加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、

市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占

用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕

地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划

指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。

省级人民政府国土资源管理部门要加强对各县（市）农村宅基地占用农用地年度计划执

行情况的监督检查，不得超计划批地。各县（市）每年年底应将农村宅基地占用农用地的计

划执行情况报省级人民政府国土资源管理部门备案。

二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序

（四）改革和完善农村宅基地审批管理办法。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特

点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办

法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住

宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地

转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。

对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级

审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

（五）严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥

有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的

农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（六）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体

经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡

（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及

时将审批结果张榜公布。

各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基

地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公

告。

（七）健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三

到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划

等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否

按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土

地有偿使用费。

（八）加强农村宅基地登记发证工作。市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地

登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。

要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地

监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属

争议，维护社会稳定。

三、积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用

（九）积极推进农村建设用地整理。县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实

施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极

推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设

用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，

按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。

（十）加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基

地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加

大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老

宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利

用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，各地要

制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合

同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。

（十一）加大对农村建设用地整理的投入。对农民宅基地占用的耕地，县（市）、乡（镇）

应组织村集体经济组织或村民小组进行补充。省（区、市）及市、县应从用于农业土地开发

的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金，用于增加耕地

面积的农村建设用地整理，确保耕地面积不减少。

四、加强法制宣传教育，严格执法

（十二）加强土地法制和国策的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣

传教育活动，广泛宣传土地国策国情和法规政策，提高干部众遵守土地法律和珍惜土地的

意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

（十三）严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村

民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地

区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和

违法建造的住宅发放土地使用证。

要强化乡（镇）国土资源管理机构和职能，充分发挥乡（镇）国土资源管理所在宅基地

管理中的作用。积极探索防范土地违法行为的有效措施，充分发挥社会公众的监督作用。对

严重违法行为，要公开曝光，用典型案例教育众。

17、关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见

六、房屋问题

人民法院审理房屋案件，必须根据宪法和有关政策、法律的规定，坚持有利城乡建设，

有利众生产、生活和有利社会团结的原则，切实保护国家、集体和个人的房屋所有权。

（53）有关土改遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定的产权为准。土改时地主、

富农被没收、征收的房屋，已确权给他人或归集体所有的，应依法保护。

对华侨和港、澳、台同胞的房产确权问题，应依有关政策规定处理。

（54）对强占或损坏已经社会主义改造和公私合营时已入社入股房屋的，应责令其迁出

或赔偿。

（55）非所有权人出卖他人房屋的，应废除其买卖关系。部分共有人未取得其他共有人

同意，擅自出卖共有房屋的，应宣布买卖关系无效。买方如不知情，买卖关系是否有效应根

据实际情况处理。其他共有人当时明知而不反对，事后又提出异议的，应承认买卖关系有效。

因买卖关系无效而造成的经济损失，有过错的一方应负责赔偿。

（56）买卖双方自愿，并立有契约、买方已交付了房款，并实际使用和管理了房屋，又

没有其他违法行为，只是买卖手续不完善的，应认为买卖关系有效，但应着其补办房屋买卖

手续。

（57）对公民之间因房屋租赁而发生的纠纷，应首先查明原因，本着既保护房主的房屋

所有权，又维护房客的正当承租权的原则处理。房客无故欠租的，应如数补付租金。未经房

主同意，房客转租、出借和换房的，不予准许。租期届满，房主要求收回自住的，一般应当

准许；未定租期，房主确因住房困难要求收回自住的，一般也应准许，但应给房客房搬家

的时间。房主出卖房屋时，在同等条件下，原房客优先购买的权利应予保护。

（58）对法律、政策允许范围内的房屋典当关系，应予承认。但土改中已解决的房屋典

当关系，不再变动。

典期届满逾期十年或典契未载明期限经过三十年未赎的，原则上应视为绝卖。

（59）公民之间因代管房屋发生纠纷，应首先查明房屋产权的归属。房屋所有权人明确

委托他人代管的，或虽未办理委托手续，但实际上由房屋产权人的亲属代管的，应认定为代

管关系。在代管期间，受托人须按照委托权限行使代管权，并履行应尽的义务。由于受托人

的过错造成房屋损失的，应予赔偿。受托人办理委托事务或维修房屋等所需的费用，应由委

托人偿付。委托人要求解除代管的，应当准许。

受托人死亡时，其亲属未征得委托人的同意，擅自处分所代管房屋的，其处分无效，造

成损失的应予赔偿。

七、宅基地问题

人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件，应根据土地归国家或集体所有，一律不准

出租、转让和买卖的原则，参照解放以来宅基地的演变和现实使用情况，照顾众生活的实

际需要，依法保护国家、集体和个人的权益。

（60）村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷，应根据国务院《村

镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。

（61）经过统一规划的宅基地，使用权发生纠纷的，应以规划后确定的使用权为准。经

过合法手续个别调整了的，一般应以调整后的使用权为准。

（62）共同使用的宅基地，未经共同使用人的同意，一方已占用建房的，如果建房时对

方明知而未提出异议，又不妨碍他人和公共利益的，可继续使用。

（63）未经规划的宅基地，对地界有争执的，四至明确，应以四至为准；四至不明确，

应参照长期以来的使用情况，本着有利生产、生活的原则，合理解决。

（64）公民在城镇依法买卖房屋时，该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新

房主使用。

（65）城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、扩建自己的房屋时，未按规定办理合

法手续的，依法不予保护。

行使宅基地的使用权而妨碍公共利益和他人利益的，应依法予以制止。

三、司法解释及答复函汇总

1、铁路用地图是确定铁路用地范围的参考依据之一。50年代经人民政府认定的铁路用

地图如与铁路单位现用地范围相一致，即其所标定的范围内全部为铁路用地，不存在土地使

用权争议，则可以此作为确权登记、颁发证书的权属来源依据。但其范围内闲置或铁路建设

规划不需要的土地，应交还地方人民政府。如果图上所标范围内在实地上有其他用地单位或

存在土地权属争议，则应查清其他用地单位的权属证明资料和土地权属争议缘由，才能确定

土地使用权。

2、铁路线路两侧留用地(双轨铁路按双轨中心线向两侧各留用30米，单轨线按铁路中

心线向两侧各留用20米)以外的空地已被其他单位使用的，依法确定现用地单位使用权，非

铁路部门的铁路专用线占用铁路两侧留用地的，该留用地土地使用权仍属铁路用地单位，但

铁路专用线单位拥有土地他项权利，享有行车权。他项权利人在使用铁路专用线过程中，不

得随意改变土地使用性质，因国家铁路建设需要涉及他项权利变更时，应当服从，并依法办

理变更手续。

3、土地登记公告是权属审核中的重要环节，土地管理部门具体办理初始土地登记时，

应当对登记申请的审核结果予以公告。在初始土地登记时，对登记申请的审核结果未予公告

县级以上地方人民政府批准登记的，可认定其登记结果具有法律效力。但比照《民法通则》

第一百三十五条，两年内对登记结果提出异议的，应对登记结果重新复核。

4、使用国有土地的单位与农民集体经济组织调换土地的，在同类用地之间不改变原用

地性质的前提下，拟调换土地的双方应当向县级以上人民政府土地管理部门的提出换地申请，

依法经县级以上人民政府批准，并经地价评估后，再向国土管理部门申请办理土地权属变更

登记手续。调换的原集体土地变更为国有土地，原国有土地变更为集体土地。

5、依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第四款的规定，未办理征地

手续使用的农民集体土地，依法经县级以上人民政府批准后，按当时规定补办征地手续的，

其土地确定为国有土地，实际使用单位享有国有土地使用权。

四、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定“农民集体连续使

用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；…”。土改时颁发土地证

只能作为农民个人或集体当时曾经拥有该土地所有权的证据，并不影响依照该条例确权。

6、按照《国务院关于召开全国城乡商业学大庆学大寨会议的通知》（国发[1977]163号）

和中华人民共和国工商行政管理总局、中华人民共和国供销合作总社《关于供销合作社性质

问题的复函》（[1979]工商总字第34号、[1979]供销基联字第242号）的决定，1982年以前，

供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。供销合作社的乡（镇）社从：“四固定”至1982

年5月国家发布《国家建设征用土地条例》期间使用原农民集体所有的土地，已进行补偿（付

款）并签有协议的，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的有关规定应确

定为国家所有。

7、根据我国现行法律规定，土地属于国家所有或集体所有。因此，解放后颁发的私有

土地契证现均已失效，不再具有法律效力。但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由

原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权。依法已由其他人使用或空闲未利用

的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。对于坟地，应按国务院《关于殡葬管理的暂行

规定》进行处理，经依法批准由单位集中管理的专用基地，可确定其土地使用权。

8、国家行政机关和国有企业事业单位长期（没有使用期限）使用非房产部门直接管理

的国有公房的，可确定其国有公房用地的使用权。其他使用国有公房的单位和个人，其公房

用地的使用权根据具体情况依法确定。

9、凡在前所开垦的私荒，但在中确定属于征收、没收范围者，可按

前中南军政委员会一九五○年四月十九日颁发的“关于发展春耕生产十大政策”第七条“……

所开荒田，在分田时不计再分配数目之内，，准作额外得田计算”之规定处理，即所开荒地

的产权为开垦人所有；如所开荒地原为农民所有，其所有权仍属原主，不得变更。但原主要

求收回该土地时，应在开垦人耕种熟荒三年、生荒五年后与开垦人进行协商解决。

10、在以后开垦的私荒，其所有权在土改中确定后不再变更，原主要求收回时，

应照前项办法处理。

11、所开荒地如系公有，本生产十大政策奖励开荒的原则，不论在土改前后，开垦人均

应取得其所有权（公有荒地已分配者所有权不变更）。但在城市、工矿及军事区等特殊需要

之荒地，经政府准许耕种者，只可给予使用权。

12、根据《宪法》、《土地管理法》等有关法律、法规以及原国家土地管理局《确定土地

所有权和使用权的若干规定》的规定，除土改时分配给农民和在1962年实施《人民公社工

作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有；开发国有海涂、

滩涂的单位和个人应当依法取得国有土地使用权。

13、依法收回农民使用的国有海涂、滩涂时，应当依照《土地管理法》第五十八条的规

定，对土地使用权认予以适当补偿。

14、所谓“土地所有权和使用权证明文件”，就是指依法批准用地文件，“四至界线”也

是指批准用地文件规定的用地范围界线。实地界线与批准文件规定的范围一致而面积不一致

的，属于测量或计算误差造成的，可以按实地面积更正后确权。超出批准文件规定界线的土

地，属于违法超占面积。

15、贯彻1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》时划定的生产队范围内的集

体土地（包括在此之前集体之间调整过的土地），归该生产队所有；当时没有明确划定土地

范围的，应根据土地使用的历史沿革及目前的利用情况确定土地的权属。

16、所谓“经上级批准规划的”，其中“上级”应当包括县级以上地方人民政府及其业

务主管部门。

17、凡已经按照法律文书、协议、合同及经上级批准的规划使用的土地，应确定农场的

土地使用权。但有关法律文书、协议、合同及经上级批准的规划确定的农场范围的土地，由

于种种原因，闲置或已经由其他单位长期使用的，由县级以上地方人民政府根据土地使用情

况确定土地权属。

历史上没有明确土地权属的，可由县级以上地方人民政府根据目前实际使用土地的情况

确定土地权属。

18、对待历史遗留的权属纠纷，应本着尊重历史，面对现实，有利于生产生活，有利于

团结的原则，在维护争议双方当事人利益的前提下，尽量简化矛盾，使纠纷得到解决，

不留后遗症。

19、在国家法律、法规对某些问题未做具体规定，且又不与现行法律、法规和政策相违

背的前提下，可以根据纠纷具体情况，结合我局[1989]国土[籍]字第73号文，运用本地区地

方性法规和政策对文中所提纠纷进行处理。

20、城市的土地属于国家所有。1982年宪法颁布后，原有的有关土地的出租关系亦相

应的解除。

21、《关于确定土地权属问题的若干意见》是我局颁布的规范性文件，属于部门规章，

可作为土地管理部门处理土地权属问题的依据。按照任建新院长在1988年全

国法院工作会议上的讲话精神，部门规章也可以作为法院审理案件的依据。

22、《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第二款第一项“签订过土地转让等协

议的”是参照1982年国务院颁布的《国家建设征用土地条例》第二十七条及1983年国家

计委、农业部、建设部对该条款的解释提出的。1982年以前，由于土地管理体制和法律制

度不健全，已有的法律法规也未很好地执行，对这一时期发生的土地权属问题，应本着尊

重历史、面对现实、有利于社会稳定和生产发展的原则进行处理。

23、1982年以前通过协议使用土地的，被用地单位在履行协议提供土地时未提出异议

的，应视为同意。用地单位履行了协议并使用土地至今的，应当确定其土地使用权。

24、《土地管理法》、《森林法》和全国人大常委会法制工作委员会法工委发文(89)14号

和法工办发文(89)6号函关于林地登记发证问题的规定精神是一致的，体现了我国土地立法

的连续性。据此，我局曾以〔1989〕国土函字第80号答复云南省土地管理局并抄送各省、

自治区、直辖市土地管理部门，各地应贯彻执行。根据《土地管理法》第五条规定和中发

〔1986〕7号文件关于土地管理部门“主管土地的调查、登记和统计工作。所有土地权属变

更都必须报土地管理部门审查、统一办理批准手续”的规定，土地管理部门必须依法履行职

责，做好土地(包括林业用地)的登记发证工作；全国人大法工委法工办发文(89)6号关于“县

级以上地方人民政府依照《森林法》的有关规定核发的确认林地所有权或者使用权的证书，

也就是关于该土地所有权或者使用权的证书”的答复，我们认为，是人民政府依照《森林法》

的规定核发的土地证书，土地管理部门应该认真贯彻执行。县级以上地方人民政府依照《森

林法》的有关规定核发的林权证或山林权证是确认森林、林木所有权和使用权的证书，有的

可以作为确定土地所有权的依据，土地管理部门应与林业部门密切配合、相互支持，履行各

自的职责，否则，既不利于保护林业，也不利于保护林业用地。

25、土改时发了“蚝田证”，合作化时将蚝田划归集体所有，现仍为集体经济组织所有

的，同意按照《关于确定土地权属问题的若干意见》第九条规定，发给《集体土地所有证》。

26、矿山企业已办理过土地征用、征购或收归国有手续的，其用地合法。须按现行土地

管理法规的规定，持权属证明文件，向当地县以上土地管理部门提出登记申请，办理确权登

记手续。

27、我局1989年《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条第一款，是指1962年8

月《农村人民公社工作条例修正草案》公布以前，全民所有制和城市集体所有制等单位使用

原农民集体所有土地的情况，包括未按当时规定办理手续使用农民集体所有土地的情况。已

经国家征用的农民集体所有土地，不适用本条第一款规定。

28、土地使用者以城镇国有土地为条件联建住宅的，属于擅自转让土地使用权行为，应

予以制止。过去已经联建的，应参照国家计委1989年6月13日计投资（1989）679号文精

神进行查处，凡符合报告要求的，可按实际使用土地情况分别申报，确权登记，联建各方之

间能够划清独自使用土地范围的，分别确定土地使用权；无法划分土地使用范围的，可确定

土地共有使用权，并按土地申报、登记的有关规定计算各自的分摊面积。

29、县人民政府批准或授权土地管理部门就某件具体土地权属争议案件进行调处并下达

处理决定的，可由土地管理部门直接行文，文件写明“经县人民政府批准（或授权）”，加盖

土地管理部门公章。

县人民政府如将土地权属争议调处职责以文件形式一次性授权给土地管理部门，则应

刻制县人民政府土地权属专用章，作为调处土地权属争议时专用。

30、土地详查时相邻双方共同认定土地权属界线形成的有关文件、协议可以作为确定土

地权属的证明材料。

31、争议土地如为国有土地，对争议双方共同认定的土地权属界线，可作为人民政府确

定国有土地使用权的参考依据。

32、依照1963年《中共中央关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》的规定，

通过购买农民个人所有房屋使用的集体土地，农民集体仍然存在的，土地所有权仍属该村农

民集体所有。

33、原《关于确定土地权属问题的若干意见》已经废止，其相关内容已在我局印发的《确

定土地所有权和使用权的若干规定》中规定。

34、据你局来文和提供的有关材料反映，沔阳大北沟里的8690亩山林已于1964年划

归国有，由国营清原北三家林场经营管理，其中6907亩山林据抚顺市中级人民法院认定，

于1965年口头移交给沈铁北三家林场，该林场1967年开始整地造林并经营管理至今。鉴

于上述事实和有关土地确权规定，所争议的6907亩林地移交时虽未办理有关书面手续，但

移交行为当时得到了双方的认可并实际履行近30年，对此类历史形成的已经转由他人长期

使用的国有土地，应当本着尊重历史，面对现实，有利于生产和社会稳定的原则，将土地使

用权确定给目前实际使用者，即沈铁北三家林场。

35、因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。

后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地使用权可优先确

定给土地坍塌前曾在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权

可确定给开发人。管理权由土地所在地土地管理部门行使。

36、《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》中第五十六条适用的范围》

（1）本条是指在批准的四至界线清楚、并与实地的四至界线一致的情况下，界线内的

实地面积与批准面积不一致时，以实地面积确定土地所有权和使用权。凡属上述情况的，均

适用本条规定，没有特定的时间限制。

（2）本条中所证明文件上的四至界线是指按照《土地管理法》及该法实施前的《国家

建设征用土地条例》批准的文件上权属界线范围所确定的所有权和使用权界线。有权属界线

图的，应以权属界线图上标注的界线尺寸和范围为准。超过批准的四至界线占用的土地属违

法占地，不适用本条规定。

37、原农民集体所有的土地，由于治流冲刷造成土地损毁并淹没的，该土地所有权灭失，

不再适用我局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条和第十九条的规定。

38、因河流改道而淤积形成的河滩地属于国家所有，其使用权可在不违反国家有关规定

的前提下，按照当地使用习惯和历史情况确定。

39、我局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条中的：“经依法审核批准”

是指土地管理部门按照土地确权、登记的程序，审核实际土地使用者的土地使用权，凡不违

反《土地管理法》等法律、法规规定的，可报人民政府批准后进行注册登记，颁发证书，确

认国有土地使用权。

40、农民进城购置房屋涉及划拨土地使用权转让的，房屋交易双方应按国务院颁布的《城

镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和国家土地管理局颁布的《划拨土地使用权管理暂

行办法》的有关规定，办理划拨土地使用权出让、转让手续和土地登记手续。若房屋交易行

为发生在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布之前，新的房屋所有权人可持合

法的房屋交易凭证，直接办理土地登记手续。

41、按[1989]国土[籍]字第73号文件第六条规定，城市全民或集体企事业单位及城市居

民购买集体所有土地上的房屋及建（构）筑物，其土地属国家所有。对国有土地上因房屋交

易涉及土地使用权变更的，房屋交易双方应按《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

的有关规定，办理土地使用权出让、转让手续和土地登记手续。

42、回家乡定居的海外华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有土地建住宅的，应按《土

地管理法实施条例》第二十七条的规定办理用地手续，按《土地登记规则》的有关规定，办

理集体土地建设用地使用权登记手续。非回家乡定居的海外华侨、港澳台同胞及外国公民购

买集体所有土地上的房屋的，房屋交易双方按本文第二条的原则，办理用地手续和土地登记

手续。非回家乡定居的海外华侨、港澳台同胞及外国公民需要使用集体土地的，应向土地管

理部门申请先办理集体土地征用手续，再按《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的

有关规定，办理土地使用权出让手续和土地登记手续。

43、农村集体经济组织将集体所有土地出租给外商投资企业使用，或以集体所有土地作

为联营条件，如何办理用地手续及进行土地登记的问题，目前尚无统一规定，在不违反我国

现行法律的前提下，可由你局请示政府批准后施行。

44、土地使用权出让、转让、出租、抵押登记，按《土地登记规则》和[1992]国土[籍]

字第46号《印发关于地籍管理几个问题处理意见的通知》的有关规定办理。

45、1962年9页《农村人民公社工作条例修正草案》(以下称《六十条》)公布以前，全

民所有制单位、城市集体所有制单位或集体所有制的华侨农场使用原农民集体所有的土地

(含合作化之前的个人土地)，从《六十条》公布至今，无论是否连续使用，只要没有退还给

原农民集体的，都属于国家所有。但如果土地使用双方当时另有协议或其他约定条件的，可

根据协议约定条件适当予以补偿，但土地仍为国家所有。

46、《六十条》公布后，使用原农民集体土地的全民所有制等单位又与农民集体签订了

补偿协议的，土地属于国家所有，协议双方可另行根据原补偿协议具体商定补偿办法;签订

了归还土地协议的，土地应确定为集体所有。

47、《六十条》公布前，全民所有制单位或城市集体所有制单位使用农民集体所有土地，

现擅自承包给外单位人员耕种的，土地所有权归国家，但擅自对外进行承包，违反了我国现

行的政策规定，应另案进行处理。

48、[1989]国土[籍]字第73号文第八条第一款的规定是指1962年9月《农村人民公社

工作条例修正草案》（以下称《六十条》）公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位

或集体所有制的华侨农场使用原农民集体所有的土地，（含合作化之前的个人地），1962年9

月《六十条》公布后至今，无论是否连续使用，只要没有退给原农民集体的，都属于国家所

有。

49、关于滩涂是否属土地范畴问题。根据《土地管理法》第十七条"开发国有荒山、荒

地、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发单位使

用"和第五条"县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作的

规定，滩涂是土地资源的组成部分，应由人民政府土地管理部门统一管理"。

50、关于使用滩涂是否要报批问题。根据《土地管理法》规定，开发或者使用滩涂必须

经县级以上人民政府批准。开发滩涂用于农、林、牧、渔业生产的审批程序和权限，按《土

地管理法》第十七条规定办理；使用滩涂用于非农业建设的审批程序和权限，按《土地管理

法》第二十三条、第二十五条、第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三

十九条、第四十条规定办理。

51、一、《铁路用地管理办法》所称铁路运输用地，系指铁路线路及两侧合法留用土地、

车站和货场用地；铁路其他用地，系指铁路部门所属工业、商业、医疗、文教、住宅等用地。

52、根据1950年政务院《铁路留用土地办法》及《铁路留用土地办法的几点解释》精

神，一般情况下，接收解放前敌伪铁路用地，依照接收文件及合法证明确权；解放后新建铁

路用地，按依法征购、征用文件确权。

53、按照1951年政务院《关于铁路房地产纠纷问题处理的规定》精神，凡原铁路用地

被其他单位占用，目前发生土地权属争议的，属于铁路运输业务必需的土地及地上留有铁路

房产的土地，其使用权确定给铁路单位；已经依法办理有关批准手续或对铁路运输无直接妨

碍的，则可将使用权确定给现使用单位。但1982年《国家建设征用土地条例》实施之后，

未经政府批准占用或转让的原铁路用地，应依照有关规定予以处理后再确定使用权。

54、铁路运输系统用地可按铁路线路、较大车站和货场分别由铁路分局向当地土地管理

部门申报登记，铁路其他用地应由具体用地单位（无法人资格的由铁路分局）按宗分别申报

登记。大中型铁路用地单位内部有独立经济核算单位的；可分别划分宗地，单独登记发证。

为了便于管理，对于特大宗地内由于用途不同，能够分别划分使用界线的，可适当进行分宗

登记。

55、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条中的“其他单位”。适用于铁路、

公路、水利、电力、军队等部门以外的单位和个人，“上述部门”是指铁路、公路、水利、

电力、军队及其他单位。

56、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）

明确：“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民

政府批准后由土地管理部门下达处理决定”。因此，土地行政主管部门提出的处理意见经人

民政府批准后，还应当以人民政府名义或人民政府授权的土地行政主管部门的名义下达处理

决定。

57、水利工程用地应当包括泵房、变压器房等水利设施用地及渠道等工程用地。管理机

构办公用地及其他有关用地，如不在水利工程用地征地范围内，而且其使用功能单一为管理

机构办公等用地的，则不应属于水利工程用地。

58、没有权属界线图的用地，可以根据《确权规定》第三十六条的规定：“由县级以上

人民政府参照土地实际使用情况确定”的规定，确定土地权属。其中县级以上人民政府包括

县级人民政府。

59、1962年9月以前的全民所有制单位、城市集体所有制单位下放给乡镇、村管理，

其使用的土地1962年“四固定”时固定给农民集体经济组织，且不属于《确权规定》第十

六条规定情形的，其土地应确认给原农民集体经济组织所有。否则，其使用的土地应确认国

家所有。

60、争议双方都有依法按规定方式使用争议土地的权利。

根据请示及有关材料，朝邑、沙苑两个国营农场（以下简称农场）是根据《国务院关于

在三门峡库区新建国营农场的批复》（〔63〕国垦字679号电报）组建的。该电报可作为国务

院批准在三门峡库区新建国营农场的项目批文，虽然不能代替划拨土地文件，电报中要求的

建场程序也未严格执行，但考虑当地特定的历史条件，且农场一直使用该土地从事农业生产，

该电报应该作为农场使用该土地从事农业生产的权属依据。

中国人民解放军第三十二试验训练基地（以下简称三十二基地），是根据《关于三十一

试验基地分建的请示报告》（〔69〕军呈字433号）和《中国人民解放军4173工程定点的通

知》（陕革建发〔70〕153号文）组建的。上述两个文件分别是总后勤部经国务院批准建设

4173工程（后改为三十二基地）的项目批文和陕西省人民政府负责征拨用地机构的拨地文

件，应该作为基地使用该土地进行兵器试验的权属依据。

因此，农场和基地都有依法按规定方式使用争议土地的权利。

61、应将国有土地使用权确定给基地，将他项权利确定给农场。

国务院及陕西省政府确定的农场和基地共同使用土地的基本原则是：“兵器试验为主，

兼顾农业生产”。例如，《国务院、中央军委批转总参谋部、总后勤部关于陕西华阴地区靶场

试验有关问题会议纪要》（〔71〕国发文64号）规定：“试验区内的农业生产、营建、空中航

线均服从靶场建设，在不妨碍武器试验的条件下，靶场亦要照顾农业生产。”《国务院中央军

委关于维护陕西华阴地区靶场试验和场内生产安全问题的批复》（国发〔1978〕41号）又一

次强调了这一规定。《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于陕西省三门峡库区移民安

置问题的会议纪要〉的通知》（中办发〔1985〕29号）规定：“试验场区不得安置移民，也

不得再建造居民住房，为妥善安置移民，试验场区压缩为长三十五公里，宽四公里。”为落

实该文件精神，陕西省政府、总参谋部、原国防科工委联合下发的《印发“国防科工委三十

一基地华阴试验场场界有关问题的协议”的通知》（陕政发〔1985〕140号）重申，场区内

不得安置移民，也不再建造居民住房。集中落弹区内，各单位已建的营房及其他建筑物，应

逐步迁出；试验场场区的农业生产要服从兵器试验和靶场建设的紧急需要，兵器试验要照顾

农业生产。并现场核实了压缩后的场区界线，实测了界址点坐标，埋设了界桩。

原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十条规定：“可以将土

地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用的单位可确定他项权利”。第三

十八条规定：“可按照使用状况或者根据最后一次划拨或征地文件确定使用权”。根据上述规

定，可将国有土地使用权确定给基地，他项权利确定给农场。并在土地登记发证时明确，三

十二基地不得改变土地用途（兵器试验），不得转让，基地兵器试验时，要尽量照顾农场的

农业生产；农场不得改变土地用途（农业生产），不得转让，并必须服从三十二基地的兵器

试验。基地和农场应继续按照有关文件的规定，合理使用土地。

62、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十五条规定：“原

由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月《国家建设

征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退

还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者”。上述规定，主要是指原土地使用者

所使用的土地已经由现土地使用者使用，除按照国家法律和政策应当退还的外，只要不是强

占性质，原则上按使用现状确定土地使用权。但租赁、借用的除外。对严重影响上述部门的

设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。

1982年5月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。

63、供销合作社土地权属及纠纷类型

供销合作社使用的土地，大多形成于上世纪50年代至80年代。1958年实施的《国家

建设征用土地办法》明确规定，“公私合营企业、信用合作社、供销合作社、手工业生产合

作社用地以及众自办的公益事业用地，可以向当地县级以上人民委员会提出申请，获得批

准后，援用本办法规定办理”。按照这一政策，上世纪80年代以前，县级以上联合社及其所

属企事业单位用地，基本上由当地人民政府通过行政调拨方式提供；对于基层社用地，一部

分由县级人民政府通过征用集体土地（已经征用的土地，所有权属于国家），供基层社使用，

一部分由基层社自行与当地村集体经济组织签订协议、接受馈赠以及其他方式，使用原集体

土地。

上世纪90年代以前，供销合作社的土地纠纷比较少。随着土地使用制度逐步向市场化

方向改革，土地使用权的交换价值不断显现，加上供销合作社占有使用的部分土地手续不完

备，一些社有企业和基层社改制或者关闭、停产、破产需要对土地进行处置，近年来系统内

出现了大量土地纠纷。就我们掌握的情况，主要有以下几类：

（一）基层社与农村集体组织之间的权属纠纷

权属纠纷的前提是土地所有权或者使用权归属不明，土地管理部门尚未确权发证。基层

社与农村集体组织之间的权属纠纷，表现为集体与国家之间对同一宗土地的所有权归属存在

争议。

基层社一般设立在农村，所使用的土地基本上是上世纪50年代至80年代设立之时由当

地政府批准或者与农民集体协商进行补偿后取得的原农民集体所有土地。由于当时我国的土

地法律制度尚不健全，上述土地在取得时多数并未进行登记。从上世纪80年代开始，我国

全面实行土地登记制度，土地权属证书成为享有土地使用权、所有权的法律凭证，没有土地

权属证书意味着不受法律保护。

从初步了解的情况，目前许多基层社仍未对土地进行登记，未能领取国有土地使用证，

主要原因是历史久远，基层社用地时的批准文件、用地协议、给予补偿或者安置劳动力的证

据，大都没能妥善保存，造成提供证明材料不全，土地管理部门不予登记。有的地方集体组

织还主张，基层社占用的土地属于农村集体土地，应当归农村集体所有，要求基层社归还土

地，并以各种方式阻挠基层社改造或建设经营设施。

针对土地确权过程中遇到的问题，原国家土地管理局于1995年发布实施了《确定土地

所有权和使用权的若干规定》。基层社进行土地确权时可适用以下规定：

第一，依据1950年《中华人民共和国法》及有关规定，凡当时没有将土地所

有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以

下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。如果基层社使用的土地取

自于1962年前，且符合上述情形，则可认定属于国家所有，土地管理部门据此予以登记，

颁发国有土地使用证。

第二，《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所

有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国

家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行

过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；

6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

第三，凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政

府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。

（二）使用划拨土地存在的问题。

供销合作社及社有企事业单位和基层社用地，在明确属于国有土地性质前提下，由于基

本上是划拨土地，经常出现以下问题：

第一，改制以及改扩建时能否继续使用划拨土地问题。目前，国家严格限定划拨土地的

使用范围，只有符合国家设置的目录范围，才能申请使用划拨土地。实践中，供销合作社进

行改制，或者部分供销合作社及社有企业因为经营需要，对原来划拨土地之上建设的仓库、

办公、经营设施进行翻修、重建或扩建，土地管理部门均认为供销合作社用地不再符合划拨

用地目录，要求缴纳土地出让金，转为出让土地。

第二，划拨土地改变用途问题。国家对划拨土地的用途有着严格的规定，对存量划拨土

地改变使用用途（比如用于房地产开发）的，不再符合划拨供地条件的，要求用地单位必须

缴纳土地出让金，将划拨土地转为出让土地，否则属违法用地。实践中，对于供销合作社利

用原划拨土地进行建设，是否属于改变用途，土地管理部门与供销合作社有着截然相反的认

识，并引发矛盾，限止了供销合作社对土地的合理使用。

第三，基层社、社有企业破产、关闭、解散时划拨土地的处置问题。按照国家法律规定，

因破产、关闭、解散等原因不再使用划拨土地的，由政府无偿收回。也规定，

破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，政府可以收回。但是，国家对

部分国有企业也有特殊规定，政府将收回的划拨土地再次出让时取得的出让金，首先用于安

置企业职工。

第四，部分地方政府违法收回划拨土地。根据现行法律和行政法规，市、县人民政府可

以无偿收回供销合作社划拨土地的情形只有两种，一是供销合作社因迁移、解散、撤销、破

产或者其他原因而停止使用土地；二是市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划要

求，收回划拨土地。但是基于土地带来的高收益，一些地方政府违反上述规定，以各种名义，

任意无偿收回供销合作社拥有的划拨土地。

二、国发40号文件及国土资源部配套文件相关规定

（一）、《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发[2009]40号）关于供

销社土地政策的规定：

要尊重历史，注重现实，根据实际使用情况，依照法律、法规和有关政策确定土地权属，

加快供销合作社土地登记颁证工作。供销合作社使用的原国有划拨建设用地，经批准可采取

出让、租赁方式处置，收益实行“收支两条线”，优先用于支付供销合作社破产和改制企业

职工安置费用、改善农村流通基础设施。

（二）国土资源部《关于加快供销合作社土地确权登记工作的通知》（国土资发〔2009〕

173号）要求：要本着尊重历史、注重现实的原则，根据实际使用情况，依照国家有关土地

管理法律、法规和政策，妥善解决历史遗留的土地权属争议，依法确认供销合作社土地使用

权。

1、供销合作社土地确权，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土

〔籍〕字第26号）和《国土资源部关于供销合作社使用土地权属问题的复函》（国土资厅函

〔2002〕328号）。

2、对于存在权属争议的土地，依照《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》

（国土资源部令第17号）进行调处。经协商、调解不成的，依法报人民政府做出处理决定。

3、对于权属来源合法、无争议的土地，要依法、及时办理登记手续

前述《国土资源部关于供销合作社使用土地权属问题的复函》（国土资厅函〔2002〕328

号）的主要内容是：按照《国务院关于召开全国城乡商业学大庆学大寨会议的通知》(国发

[1977]163号)和中华人民共和国工商行政管理总局、中华人民共和国供销合作总社《关于供

销合作社性质问题的复函》([1979]工商总字第34号、[1979]供销基联字第242号)的决定，

1982年以前，供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。供销合作社的乡(镇)社从：“四

固定”至1982年5月国家发布《国家建设征用土地条例》期间使用原农民集体所有的土地，

已进行补偿(付款)并签有协议的，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的

有关规定应确定为国家所有。

64、双方讼争的宅基在土改时翟光增家填发的土地房产证记载系空宅基，以后也未使用。

而该案在你院送达（89）民监字第251号民事判决书后，翟金海在邢台市民政局到其土地

房产证存根，证明他家对双方争议的宅基在土改时也进行了登记。1961年政府又给翟金海

发了契证，进一步明确了其使用权，并长期使用。据此，以维护翟金海对争议宅基的使用权

为宜。