行政处罚法讲稿

邴集乡行政处罚法讲稿

先谈一下行政执法人员要提高执法水平，必须具备“四种能力”的问题。

一是学习能力。

二是话语能力。

三是思维能力。

四是适应能力。

行政执法人员具备上述“四种能力”，对做好行政执法工作来说，显得非常重要。

“四种能力”中，学习能力是基础，话语能力是途径，思维能力是关键，适应能力是

保障。“四种能力”环环相扣，缺一不可。只有加强对这些能力的培养和提高，才能

不断提高行政执法人员的素质，也才能确保行政执法工作的落实。

下面，我讲一下《行政处罚法》，在讲之前，我先简要谈一下行政处罚的概念

和特征。

行政处罚也称“行政罚”，是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公

民、法人和其他组织所给予的一种制裁。

行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政主体有效地进行行政管

理、维护公共利益和社会秩序，保障法律贯彻实施的一个重要手段。它属于行政法

律制裁，与刑事法律制裁、民事法律制裁一样，都属于国家制裁制度。一般来说，

只要公民、法人或者其他组织实施了违反行政法律规范的行为，拥有行政处罚权的

行政主体就应当对其实施行政处罚，以维护正常的社会公共秩序。

行政处罚的特征主要体现在五个方面：

1、决定并实施行政处罚的主体为特定的行政主体。对于行政处罚主体，我将

在后面进行详细阐述。

2、行政处罚只适用于违反行政法律规范的行为。这里的违反行政法律规范的

行为，是指违反行政管理方面的法律、法规和规章的行为。

3、行政处罚的对象一般为被认为实施了行政违法行为的公民、法人和其他组

织，也即行政法律关系中的外部相对人，包括国家机关、企事业单位和个人。

4、行政处罚是违法者承担行政法律责任的一种表现形式。行政法律责任是行

政法律关系主体应承担的法律责任，既包括行政主体因违法或不当行政而应承担的

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责任，也包括相对人违反行政法律规范而因承担的责任。

5、行政处罚是一种以制裁为内容的具体行政行为。它以直接限制或剥夺相对

人的人身权、财产权为内容，是由国家法律、法规和规章确定的、并由特定的行政

主体实施的带有强制性的国家制裁措施，是一种可以惩戒性义务的行政处理决定。

了解了行政处罚的概念和特征后，我给大家谈谈《行政处罚法》。

我认为，行政处罚法可以用“三个亮点”、“两个特点”、“一个重点”来涵盖。

一、“三个亮点”

第一个亮点是不服可申辩。主要表现为听证制度。《行政处罚法》第四十二条

第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额等行政处

罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机

关应当组织听证。”

这里，我给大家举一个案例：就是著名歌星毛阿敏偷税听证会。1998年9月29

日上午，毛阿敏偷税案听证会在浙江嘉兴举行。在历时３个半小时的听证会上，调

查人员出示了有关毛阿敏自己签名的假合同以及虚假申报的纳税单等材料。毛阿敏

的委托代理人则认为“应扣未扣、应缴未缴的税款，应由扣税义务人缴纳”,双方辩论

激烈。此后８年，在各类行政处罚中，听证会成为许多被处罚人的选择。这场不足

20人的听证会，却在当时的社会上引来多方关注，被处还能开听证会申辩，颠

覆着国人看待处罚的惯性思维。《行政处罚法》首次正式将听证制度引入我国，在

我国行政程序立法史上具有里程碑的意义。听证的内涵是“听取对方意见”，指行政

机关在作出处罚前，必须听取当事人的意见。当事人有权向行政机关提交有利于自

己的证据，为自己进行申辩。作为一项法律制度，听证在英国是普通法上古老的自

然公正原则的要求，在美国则是联邦宪法规定的正当法律程序原则的基本要求。听

证形式有多种，听证会是其中最为正式的形式，让行政机关调查人员与相对人之间

展开充分对抗，有助于行政机关准确认定事实，保证行政决定的最终正确出台。关

于听证程序及其适用范围。听证程序，是指行政主体在作出行政处罚决定之前，听

取当事人的陈述和辩解，由当事人和调查办案人员对事实和适用法律进行辩论活动。

并非所有的行政处罚都可举行听证程序，法律只规定了对部分行政处罚可以举行听

证，即行政主体作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额等行政处

罚的，可以举行听证。另外，《行政处罚法》还规定当事人对听证有选择权，即对

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上述行政处罚当事人可以要求举行听证，也可以放弃要求听证的权利。关于听证的

具体规则：一是告知听证权利。行政主体在作出上述处罚之前，应当告知当事人有

要求举行听证的权利，当事人应当在3日内答复行政主体是否要求听证。行政单位

注意的是：要发出《行政处罚听证告知书》。二是通知听证的时间、地点。行政主

体应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点，以便给当事人留有必

要的准备时间。三是听证程序的主持人和参加人。听证程序的主持人为行政主体指

定的非本案调查人员；听证程序的参加人由本案调查人员作为一方，由被认为实施

了违法行为，有可能受到行政处罚的公民、法人或者其他组织作为另一方，并可以

有证人等参加。可能被处罚的当事人既可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代

理参加听证。四是公开听证与回避。除了涉及国家秘密或者个人隐私外，听证应当

公开进行。此外，当事人如果认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。

五是当事人有权辩论和质证。举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据

和行政处罚建议，当事人可以有针对性地提出申辩和进行质证，提出对自己有利的

事实和证据，反驳对自己不利的事实和证据。六是听证应当制作笔录，并交当事人

审核无误后签字或者盖章。当事人不承担行政主体组织听证的费用。听证程序结束

以后，由行政主体负责人决定或者集体讨论决定，对当事人是否适用行政处罚。

第二个亮点是罚我先通知。主要表现为告知制度。《行政处罚法》第三十一条

规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事

实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”

二、“两个特点”

第一个特点：规制公权力（以权力制约权力）

1、统一、分层次地设定了行政处罚权

行政处罚权的设定意义重大,它直接关系到行政相对人的基本权利,因此,应当实

行法定原则,具体来说,它包括以下三个方面的内容:第一,只有法律明文规定应予处

罚的,行政相对人才受处罚,没有法律明文规定的,不受处罚,即法无明文不得罚。第二,

行政处罚的设定必须严格依法进行。第三,行政处罚的实施,必须严格依法进行。要

真正实行法定原则,首先必须明确行政处罚的设定权。

由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题,各国在行政处罚的设

定上具有不同的作法:在英国和美国,有关行政处罚的规定,原则上必须由议会以法

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律形式确定。经过议会的授权,行政机关也可以自行设定行政处罚。在德国,行政处

罚的设定权集中在议会。联邦政府和各州政府原则上不能超越联邦议会规定的处罚

种类和适用范围,另行设定新的行政处罚。日本的行政处罚设定权分中央和地方两个

层次,在中央,设定权集中在国会。在地方,地方议会和行政长官经法律的一般授权,

就可以设定行政处罚。在奥地利,行政处罚必须依据法律实施。在意大利,行政处罚

的设定权在国会和地方议会,但地方议会的规定不得与国会的法律相抵触,国会没有

规定的行政处罚,地方议会不得设定行政处罚。从上述国家对行政处罚设定权的不同

规定来看,各国在行政处罚权的设定上,一般具有以下共性:一是行政处罚的设定权集

中在立法机关。二是行政机关设定行政处罚必须要有法律的明确具体的授权。三是

行政机关设定的行政处罚一般是程度较轻的处罚种类,并且要受议会和法院的严格

控制。

2、规范了行政处罚的主体

一是行政机关是法定的处罚主体。行政处罚权是行政权力的一个重要组成部分,

行政机关是行使行政权力的法定主体,当然也是行使行政处罚权的法定主体。为此,

《处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内

实施。”这一规定表明,第一,行政机关是实施行政处罚的法定主体。第二,只有特定的

行政机关才行使行政处罚权,具体哪些行政机关有权行使行政处罚权,由法律、行政

法规规定。第三,特定的行政机关只能在其主管的范围以内行使处罚权。第四,特定

的行政机关在行使处罚权时具体给予何种处罚种类由法律、法规明确规定。

《处罚法》第17条规定了授权处罚:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能

的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这一规定表明,授权处罚主体必须具

备一定的条件:第一,授权的法律依据是法律、法规。第二,授权的对象是具有管理公

共事务职能的组织。第三,授权的范围必须是在授权对象的法定职权范围以内。如根

据《铁路法》规定,国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。对

旅客无票乘车或者持失效车票乘车的,应当补收票款,并按照规定加收票款;拒不交付

的,铁路运输企业可以责令下车。禁止旅客携带危险品进站上车,铁路公安人员和国

务院铁路主管部门所属的铁路职工,有权对旅客携带的物品进行运输安全检查。

授权主体不同于委托主体,二者存在着以下几方面的差异:第一,法律依据不同。

授权的依据是法律和法规。委托的依据是法律、法规或者规章。第二,对象不同。授

权的对象是具有公共管理事务职能的组织。委托的对象则是符合《处罚法》第19条

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规定条件的组织。第三,权限范围不同。授权的权限范围是法律、法规授权的范围以

内。委托的权限范围则是只能在委托行政机关自身的法定职权范围以内。第四,法律

后果不同。授权主体以自己的名义进行处罚,并对其行为的后果独立承担法律责任。

而委托主体则以委托的行政机关进行处罚，并且由委托的行政机关独立地承担法律

责任。

3、在行政处罚程序的设计上注重对处罚权力的制约

区分了简易程序和一般程序。

在《处罚法》的第5章中分别规定了简易程序和一般程序。《处罚法》第33条

至第35条规定了简易程序,第36条至第41条规定了一般程序。行政处罚的简易程序，

是行政主体对违法事实清楚、确凿、情节简单、轻微的违法行为给予法定的较轻的

行政处罚并当场作出处罚决定时所适用的程序。简易程序是一种较为简单的行政处

罚程序。虽然简单，也不能随意适用，必须符合法律的规定。一是违法事实确凿；

二是有法定依据；三是属于行政处罚法规定的行政处罚的种类和幅度，即适用简易

程序的是对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下或者警告

的行政处罚。简易程序是针对违法事实确凿、处罚较轻的情况设置的。这种程序具

有手续简单、效率较高以及执法人员当场给予处罚等特点，但也有缺陷。如确凿的

违法事实应当通过充分的证据来反映，而行政处罚的举证责任也只能由行政执法机

关来承担。《行政处罚法》第三十五条规定："当事人对当场作出的行政处罚决定不

服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼"。然而，一旦进入行政复议或者行

政诉讼的程序，行政机关又如何举证？简易程序既没有规定案件调查人员与作出处

罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，

作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，不仅如此，还将执法

人员与案件的证人相混同，执法人员既是案件的处理人，同时也是案件的证人。那

么，在别无其他证据的情况下，能否以单个的执法人员单方面的证言作为定案的根

据？答案如果是肯定的，岂不是助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间吗？

由此来看，完善简易程序中举证方面的规定是十分必要的。在一般程序中,具体规

定行使处罚权力的规程,主要有以下几个程序:表明身份、调查取证、听取申辩、作

出处罚决定、送达处罚决定书等等。

实行行政处罚的承办人与决定者相分离的原则。

在《处罚法》的第37、38条中确认了行政处罚的承办人与决定者相分离的原则,

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确立这一原则的目的是为了加强对行政处罚行为的监督和制约,克服和防止腐败现

象,提高行政处罚的质量。在某些地方,处罚案件从立案、调查、处罚到执行,全部环

节都是由一个人负责,这样就容易滋生腐败现象。为此,在一般程序中,执法人员在调

查终结之后,应当提出处理意见,交由行政机关负责人对调查结果进行审查,根据不同

情况,分别作出不同的处罚决定。对于确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻

重及具体情况,作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处

罚的,要由行政机关负责人集体讨论决定。适用简易程序,由执法人员当场作出行政

处罚决定的,必须报所属行政机关备案。

实行罚缴分离的原则。

《处罚法》第46条确立了的决定机关与收缴的机构相分离的原则。实

行这一原则的目的是为了从根本上解决乱的问题,剪除基于经济利益上的驱动

所进行的行为的毒瘤。为此《处罚法》明确规定作出决定的行政机关应当

与收缴的机构分离。除法定的当场收缴的外,由当事人在规定的时间内,到

指定的银行缴纳,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚

款。并且规定,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、

私分,不能将行政经费拔款与上缴多少相“挂钩”。

第二个特点，保障私权利

无救济便无处罚,在我国行政处罚的立法中,重视对行政相对人救济权利的保护

是我国行政处罚制度的一个重要特征。在我国行政处罚的立法中,从以下两个方面体

现了对行政相对人救济权利的保护:

第一,在权利的赋予上,全面具体地规定了行政相对人的救济权利。(1)在处罚实

施之前,相对人享有知情权、对案件事实的陈述权和包括听证在内的申辩权。知情权

源于公民的了解权,在行政处罚的过程中,受处罚人有权知晓以下情况:ａ.执法人员

的身份。ｂ.行政处罚所依据的违法事实、证据和法律依据。ｃ.受处罚人在行政处

罚过程中所享有的各项权利,包括在处罚过程中和处罚之后所应享有的各项权利。行

政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第31条、32条的规定向

当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、声辩,

行政处罚决定不能成立。(2)在处罚实施的过程中,当事人依法享有听证权。(3)在处

罚决定作出之后,如果相对人不服行政处罚决定,依法享有申请行政复议或者提起行

政诉讼的权利。(4)在处罚决定作出之后,还享有请求行政赔偿的权利。如果行政相对

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人对于行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法取得赔偿。

第二,从程序的设计上,充分重视对行政处罚相对人权利的保护。(1)在简易程序

中用专门的条款规定相对人的救济权利,当事人对当场作出的行政处罚不服的,可以

依法申请行政复议或者提起行政诉讼。(2)在一般程序中,明确规定如果不按照法律的

规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、

申辩,行政处罚决定不能成立。并且在行政处罚决定书中,将“不服行政处罚决定,申请

行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。”作为法定的内容之一予以规定。(3)如

前所述,在《处罚法》中,还专门设立了听证程序来保护相对人的申辩权。

第三，首次赋予了相对人抵抗权

第四，一事不再罚的原则。行政处罚以惩戒违法行为人，使其以后不再犯为目

的，而不是以某种义务的履行为目的。所以，一次处罚即达到目的。一事不再罚的

原则包括三层意思：一是对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的行政

处罚；二是违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑

事责任，行政机关不再予以人身自由的处罚；三是违法行为构成犯罪，人民法院判

处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应

刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人的，应当折抵相应罚金。

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