党委政法委执法监督工作定位探讨

党委政法委执法监督工作定位探讨

党委政法委员会是党委领导、管理政法工作的职能部门，执法监督是其重

要的工作职责。在新形势下，如何加强执法监督工作，使之进一步规范化、制度

化，具有深远的理论意义和现实意义。通过调研，我们就党委政法委执法监督工

作的定位和工作方式进行如下探讨。

一、党委政法委执法监督工作的定位、法律依据及与其它法律监督的区别

《中华人民共和国宪法》明确规定，中国共产党是执政党。党的执政地位

决定了党对政法工作的领导权、管理权和监督权。政法机关是重要的国家机器，

是人民民主专政的重要工具，政法工作是党和国家整体工作的重要组成部分，在

全党全国的工作大局中具有特殊的地位和作用。因此，作为专政机关、要害部门

的政法部门必须置于党的绝对领导之下。这是社会主义国家不可动摇的基本原

则，是社会主义国家政法工作的根本特征。党对政法工作的领导，不仅是履行执

政职能，加强党的执政能力建设的一个重要方面，而且是政法部门正确完成各项

工作任务的根本保证。

党委政法委执法监督工作的定位。党委政法委的执法监督工作是党领导、

监督、指导、协调、服务政法职能的集中体现和实现。从其权力的来源上看，政

法委的执法监督属于党内监督范畴，而且是党内监督的重要组成部分，是对直接

从事政法工作的各级党员领导干部在执法司法活动中的严重违法违纪行为的监

督,是对政法部门在适用法律、执行法律过程中存在着明显的偏差、错误和不公

可能造成严重社会后果的现象、行为进行的监督。从根本上说，党委政法委的执

法监督是为了维护司法独立，保障司法权威。当前，理论和实践中，一些人受西

方“三权分立”思想的影响，认为党对政法工作的领导是“以言代法”、“干扰

办案”，没有法律依据和法律效力，即“干涉论”、“越权论”、“无为论”三

种错误认识。有人以检察、审判独立为由把党的领导、管理和监督与司法独立对

立起来，从而排除党委的监督，是行不通的。

党委政法委执法监督应该是：查案不办案、协调不取代、纠错不越位、监

督不干扰，做到敢于监督与善于监督的高度统一。

党委政法委执法监督权的法律依据。从根本上说，党委政法委的执法监督

权是由我国的根本法??《宪法》所赋予的，《宪法》确定了坚持中国共产党领导

的基本原则，党对政法工作的领导、监督是落实宪法原则的具体体现。除此之外，

《刑法》、《民法》、《刑诉法》、《民诉法》等国家基本性实体法和程序法都

是依据《宪法》原则，是执法监督的主要法律依据。相对于政法机关党员干部在

司法、执法中的违法违纪行为，《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条

例（试行）》《中国共产党纪律处分条例（试行）》等是其予以党纪处理的主要

依据。

党委政法委执法监督与其他法律监督的区别。党委政法委的执法监督工作

有着自己独特的特点和内在规律，就其监督定位、监督对象、监督依据、监督范

围和工作方式而言，与其它执法监督机关，如纪检、人大、检察机关及政法部门

的内部监督等，有着明显的区别。

纪检监督也属于党内监督。《中国共产党党内监督条例（试行）》第三条

规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导

班子主要负责人”。《条例》对纪检监督的重点内容、职责权限、监督方式作了

明确的规定。从《条例》的规定来看，纪检监督主要是对人民众举报和反映的

党员干部、国家公务员违法乱纪行为的查处。纪检监督在对政法部门党员干部的

监督与党委政法委执法监督在监督对象、监督重点内容和监督方式上既有相同的

一面，又有所区别，是普遍性与特殊性、全面性与专业性的区别。正由于政法工

作的特殊性和专业性，决定了党委政法委执法监督工作的必要性。

人大监督属于国家权力机关的监督。我国《宪法》第62、63、67、73条

明确规定了人大的监督权；《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定：“各

级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”；《代

表法》规定：“县级以上的各级人民代表大会代表有权向本级人民代表大会常务

委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并

负责答复。”因此，人大法律监督主要是通过司法部门向各级人民代表大会及其

常委会汇报工作，接受和办理人民代表的议案、报告，人大代表对法律实施情况

进行检查等方式，重点对违宪活动和国家法律实施情况进行监督。其在监督定位、

监督依据、监督方式上与党委政法委的执法监督相区别，是两种不同类型的监督。

检察机关监督属于法律监督。我国《宪法》第129条规定：“人民

检察院是国家的法律监督机关”；《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、

《行政诉讼法》规定了人民检察院对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实

行法律监督。法律监督权是国家赋予检察机关的一种专门权利，检察机

关是从事法律监督工作的专门国家机关。检察机关的监督主要对侦查机

关的侦查活动和审判机关的审判活动是否合法进行监督，对国家工作人员贪污贿

赂、渎职侵权等违法行为进行立案查处。其监督的法律地位和侧重点上区别于党

委政法委的执法监督。

政法部门层级监督属于审级之间、上下级之间的业务监督。其监督依据一

部分来自党政部门组织法规和政法机关组织法，如《人民警察法》、《法官法》、

《检察官法》，一部分来自各种诉讼法律，如人民法院的第二审程序和审判监督

程序依据是《刑事诉讼法》。其监督依据和监督内容区别于党委政法委执法监督。

由上可见，党委政法委执法监督的重要性和独特性，是政法部门和其它任

何法律监督机关都无法取代的。它主要呈现以下特点：1、监督责任大。通过对

本地区有重大社会影响和众反映强烈的涉法涉诉案件进行监督，维护社会公平

正义和法律权威，维护社会稳定。2、监督起点高。主要是对在侦查、审查起诉、

审判过程中有明显错误的，可能造成的冤假错案，或显示公平的，而执法司法部

门不予纠正或久拖不决的案件。3、监督及时性强。对情况紧急，不及时有效监

督可能造成严重社会后果和巨大损失的案件直接介入。4、监督权威性大。代表

一级党委进行监督，特别是对公、检、法等政法各部门对案件有重大意见分歧，

以至于诉讼过程无法进行下去，或严重超过法定规定诉讼期限的，一经协调，政

法各部门必须迅速办理。

二、党委政法委执法监督的基本范围和基本原则

综合中央政法委对执法监督工作的规定和当前的工作实践，我们认为党委

政法委执法监督的基本职责范畴作如下界定。

党委政法委执法监督工作的主要范围是指它的职责职权和工作内容。

具而言之，主要包括以下五个方面：

1、对同级或者下级政法机关党员领导干部在执法司法活动中存在的，严

重的、有较大社会影响的违法违纪行为进行查处。少数党员领导干部特权思想严

重，以管人者自居，滥用执法权力，徇私枉法，办金钱案、关系案、人情案等，

党委政法委必须通过执法监督工作对这些违法违纪行为进行严格查处，以纠正、

禁止、防止和减少此类问题的发生。

2、对重大、疑难案件，情况紧急、负面影响大的案件，重大社会影响和

众反映强烈的案件，在执法司法过程中显失公平正义的案件，公、检、法三家

有重大意见分歧的案件进行监督。

3、支持和严格监督政法各部门依法行使职权，充分发挥其职能作用。在

政法部门正常执法司法活动受到干挠或影响时，帮助排除阻力和干扰，防止、纠

正以言代法、以权压法等现象，坚决维护司法权威、司法独立。同时，严格监督

政法部门的法律适用：对程序上的瑕疵、违反或适用实体法上的偏差、错误的案

件，必须及时指出、纠正；对已经造成的冤假错案，或显示公平，或另有与审判

机关已认定事实有重大出入的案件，建议进一步调查取证或再审，以此避免因权

力滥用所带来的社会负面影响，最大化地公平、公正地维护每一位公民的合法权

益。

4、检查政法部门执行法律法规和党的方针政策的情况，结合实际，研究

严肃执法、落实党的方针政策的具体措施。各级政法委员会要检查执行情况，一

方面总结推广经验，运用先进典型的榜样进行正面宣传引导；另一方面及时发现

和解决存在的问题，纠正有法不依、执法不严、违法不纠的现象。

5、依法监督严重危害政治、社会稳定、经济建设和众反映强烈的

特大案件的侦查、审查起诉、判决和执行情况，督办、推动大案要案的查处工作。

督促和引导政法机关，特别是审判机关建立完善各种内部监督机制和错案责任追

究制、赔偿制度，从制度上设防，解决司法体制上存在的许多漏洞，为预防和遏

制司法腐败发挥积极的作用。

党委政法委执法监督工作的基本原则主要有依法依规原则、有限监督

原则、适度原则和效果示范原则。

1、依法依规原则。依法指的是执法监督工作要严格遵循宪法和法律的规

定，凡是涉及法律的事项，都必须严格按法律的规定来办理，坚决维护宪法和法

律的尊严和统一。依规指的是执法监督工作除遵循宪法和法律的规定外，还要遵

循党章、党内监督条例、行政法规、地方性法规和部门规章制度等相关规定，坚

决按照规章制度办事。遵循依法依规原则的目的是为了防止执法监督中的随意性

和违法问题的发生，进一步规范执法行为，使党委政法委执法监督工作始终沿着

法治轨道运行。

鉴于现有党委政法委执法监督的法律依据不够明确和细化，因此，建议中

央政法委制定新的具体规定，以中央的文件下发。规定要把执法监督的每个环节

细化，做到程序上衔接紧密，实体上处理有力，要从违法案件的发现，立案、督

办、调查、处理等阶段进行系统规定，从时效到文书予以具明。

2、有限监督原则。党委政法委的执法监督不是事无巨细的全方位监督，

不是对所有党员干部的所有违法违纪行为的监督，也不是对所有执法司法人员的

违法违纪行为的监督，它的监督应该是有限的，有重点的，其有限性、重点性主

要体现在，对同级或者下级政法机关党员领导干部在执法司法活动中存在的严重

的、有较大社会影响的违法违纪行为进行的监督。其监督领域限定在执法司法过

程中，而非其它活动中的违法违纪行为；其监督重点为政法机关党员领导干部，

而非一般的执法司法人员。

3、适度原则。适度是指事物保持其质和量的限度，质和量的统一，使事

物的变化保持在适当的量的范围内，既防止“过”，又要防止“不及”。执法

监督的适度指的是，既要以检查、督办、监督和协调的方式，从根本上解决政法

队伍中执法不公、执法不严、违法枉法等行为，又要对政法部门和执法人员正确

的执法活动要给予大力支持，帮助他们排除执法活动中的各种阻力和干扰；既要

加强党对政法部门的领导、管理和监督，又要维护司法独立，保障司法权威。

4、效果示范原则。从政法委执法监督的特点和范围来看，对那些有重大

影响的案件进行及时、高效、公平正义的监督处理，肯定会在区域内产生非常好

的法律效果和社会效果，并形成一个效果示范和警示效应。

三、政法委执法监督的主要方式

近年来，党委政法委的执法监督工作虽然取得了很大的成绩，但仍存在监

督不到位、力度不大、效率不高以及纠案不纠人等问题。究其原因，主要是对执

法监督工作的定位不准，缺少有效的监督工作平台，机制不健全和执法监督队伍

专业水平不高等。

为了加强党对政法工作的领导，防止司法腐败，促进司法公正，保障社会

公平正义和构建社会主义和谐社会，党委政法委执法监督工作进行相应改革迫在

眉睫。

强化党委政法委纪律检查和案件协调督察职能。

1、从党委政法委执法监督的定位和范围来看，党章和法律赋予了政法委

员会对政法部门的领导权、管理权和监督权。我们认为，党委政法委执法监督工

作是案件协调、错案督察和执法司法活动中违法违纪进行纪律检查的有机结合。

2、从多年来的执法监督实践来看，党委政法委的执法监督还停留在用协

调、督办和检查代替监督、督察和查处的初级阶段。其监督方式还属于只有监督

权、建议权而没有调查权、纠正权和处分权的“软监督”，方式被动又单一。法

律的执行者是人，从这个角度看，执法监督既要对案，又要对人，而且管人是监

督工作的本质要求。

3、从与其他监督机关的区别上看，政法机关是我国的专政机关，是一个

具有特殊权力地位、特定专业技术、特定思维逻辑的特殊体，它不同于一般机

关。因此，用一般的检查机关来监督专业性极强的政法机关，显然达不到监督目

的。政法部门的内部监督虽然够专业和有针对性，但多为业务上的指导和监督，

且体内监督有着千丝万缕的联系和盘根错节的利益纠葛，很难达到有效的监督。

检察机关的法律监督权本质特征是一种程序性的权利，不具有终局或实

体处理的效力，其监督职权的程序性及范围的法定性决定了其作用的有

限性，不可能解决所有司法不公和司法腐败的问题。且刑事追究手段使

检察机关在一般监督过程中可能使被监督部门和工作人员反应过度和产生

对立情绪。政法委强化监督职能，也使法律监督机关??检察机关的司法行为本身

也置于被监督之下，保障其他政法部门正常执法司法活动。

4、从工作力度和实际效果来看，目前，各级党委政法委的执法监督工

作往往取决于领导职权的大小、个人威信、执政水平的高低以及被监督者的觉悟

和认识。

明确党委政法委执法监督的权限。建议明确赋予各级党委政法委五项权

力。

一是调阅案卷权。在党委政法委接到有关当事人反映政法干警办案不公、

违法办案的情形下，可以调阅查看案卷。

二是案情质询权。应执法监督人员的要求，办案人员应对其所办案件向执

法监督人员汇报，并说明案件办理的经过。

三是调查案情权。必要时执法监督人员会同办案单位纪检部门实地调查以

了解案情。

四是人事任免建议权。通过执法监督，对本级政法机关中层以上领导干部

任免提出建议，促使政法机关领导干部提高执法司法工作水平。

五是纪律处分建议权，使政法机关党员领导干部执法司法过程中的违法乱

纪行为处于政法委的日常查处监管之中。

党委政法委执法监督的主要方式。执法监督方式和监督程序是监督得以实

施的重要条件。没有科学合理的监督方式和规范化监督程序，监督就难免越权和

失职，被监督者也将无所适从。因此，必须规范党委政法委执法监督方式，完善

监督程序，从而使执法监督工作各个环节做到有章可循、严谨有序。

1、定期组织开展执法检查。执法检查采取普遍检查和重点抽查相结合的

方式，对政法部门查办的各类案件，从适用实体法和程序法是否得当，以及法律

文书制作是否规范等方面进行检查。适时组织开展专项检查和专项治理。针对一

个时期政法部门普遍存在的共性问题或者某个政法部门在执法中存在的突出问

题，适时组织开展专项执法检查和专项治理。

2、个案监督、督办和协调。对重大社会影响和众反映强烈的案件（包

括涉法涉诉上访和久拖不决的案件）、党政领导和上级党委政法委批转的案件等

进行个案监督、督办。对政法部门之间、不同地区之间有重大争议和分歧，确需

党委政法委协调的重大疑难案件进行协调。对于督办案件，要进一步完善督办程

序，建立登记、审批、交办、督查、协助调查、报告、立卷等制度。对于挂牌督

办的案件，要责任到人，一督到底。对于报请协调的案件，执法监督部门也要认

真审核立项，制定协调方案，做好协调前的各项准备工作，要坚持充分协商的原

则，组织有关部门依照法律和政策进行协调。对协调达成一致意见的，要制作正

式意见，经党委政法委主要领导签批，印发各有关政法部门贯彻执行。不能达成

一致意见的，由政法各部门分别报上一级政法部门决定。需要继续协调的，由上

级政法部门报同级党委政法委协调。要进一步完善执法监督意见的落实责任制和

查究程序。对于协调一致的执法监督意见，有关政法部门必须坚决执行，以维护

党委政法委执法监督的权威性。

3、对政法部门领导班子成员，重要执法岗位党员领导干部，在直接从事

的执法司法过程中，涉嫌违法违纪的具体行为进行立案查处。要完善立案查处程

序，建立案件受理和初步核实、立案、案件调查、案件移送审理等程序性制度。

同时，必须制定执法监督办案人员工作细则，严肃办案纪律和回避制度，确保严

格、公正执法，防止执法活动中的随意性和违法违纪现象的发生。

对政法部门工作人员，特别是党员领导干部违法违纪行为的监督，可以采

取如下步骤：（1）预防警告。若发现被监督者有轻微的错误行为，应发出预防

警告，提醒其不要再犯类似错误。（2）指导意见书。若发现被监督者执法司法

工作出现偏差或存在不足，应发出指导意见书，要求其限期修正或弥补，并书面

报告整改情况。（3）纠正通知书。若发现被监督者有一般违法行为，应及时发

出纠正通知书，勒令其立即纠正，并书面报告纠正结果，同时予以通报。（4）

建议罢免。若发现被监督者违法失职不再胜任司法职务，应报党委批准并建议人

大或人大常委会依法予以罢免。（5）党纪处分。若发现被监督者的行为有违党

纪和司法道德纪律的，移交党纪、政纪检查部门给予党纪处分。（6）司法处理。

若发现被监督者有违法犯罪行为，移交司法机关调查处理。

4、与人大监督、司法监督建立经常性联系机制，共同监督，形成合力。

党委政法委在执法监督工作中发现法官、检察官有违法违纪行为，不能胜任司法

职务的，通报人大机关，依法罢免其审判员、检察员职务；发现政法干警有徇私

舞弊、贪污受贿、执法不公等犯罪行为，移交法律监督机关处理。

5、借助各方力量，特别是发挥新闻媒体及人民众的舆论监督，动员社

会各界一起参与到执法监督工作中，对社会和众反映的执法司法腐败的案件线

索，要迅速做出反应，及时展开调查，经查实后，在媒体上予以曝光，形成强大

的社会舆论压力，从而增强政法干部的自律意识，提高执法监督的效能。

附参考文献：

1、王乐夫：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社，2004

2、王利明：《司法改革研究》，法律出版社，2000

3、李英华：《中国政治体制改革理论探讨与争鸣》，航空工业出版社，1988

4、张云伦：《中国机构的沿革》，中国经济出版社，1998

5、杨宏山：《当代中国政治关系》，经济日报出版社，2002

6、胡绳：《中国共产党的七十年》，中央党校出版社，1991

7、李建波：《和谐社会与法治》，甘肃文化出版社，2005

8、连峻峰主编：《法律监督前沿问题研究》，中国民主法制出版社，2004

9、谭世贵：《司法独立问题研究》，法律出版社，2004

10、李力：《对党委政法委执法监督工作的思考》，中共成都市委党校学

报，2006.02

11、康诚：《制约政法委执法监督效果的原因分析及对策研究》，新疆警官

高等专科学校学报，2006.03

12、张广伦：《新形势下党委政法委执法监督工作的地位作用指导思想和必

须坚持的原则》，黑龙江法制报，2007.01

13、李启佑：《浅谈党委政法委执法监督的工作程序》，清江论坛，2007.1

14、郑增善：《加强党委执法监督工作的调查与思考》，铜川日报，2007.1.11

15、周颖、李文俊：《司法视野下的政法委》，法制与社会，2007.11

16、郁海权：《关于党委政法委职能的研究》，法学与实践，2006.2

17、王胜俊：《开展社会主义法治理念教育，全面实施依法治国方略??访中

央政法委秘书长王胜俊》，今日中国论坛，2006.6

18、孙玉桐：《加强党的政法委员会建设》，发展论坛，1999.12

19、肖来青：《地方党委必须加强执法监督??兼评否定党委执法监督的言论》，

红旗文稿，2004.11

20、殷家国：《基层政法委在履行职责中存在的主要问题及对策》，贵州警

官职业学院学报，1996.1

21、候猛：《司法改革背景下的政法治理方式??基层政法委员会制度个案研

究》，华东政法学院院报，2003.5