探析行政执法监督机制

探析行政执法监督机制

【内容摘要】

现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权

利的制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，

就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的

基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为

零碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具

体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化、一般化的监督，这

是一种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。

本文通过对行政执法、行政执法监督的分析，界定了行政执法

监督机制；通过对行政执法与“权利”的关系，自由裁量权的分析，论

证了行政执法监督相关理论；同时，针对我国行政执法监督的现状的

论述，提出了存在的不足及相关完善措施。

【关键词】：行政；监督；行政执法；

“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在

现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权利的

制约、督导、防止权利的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就

很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基

本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法行为零

碎的具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体

行政行为和一些特定抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一

种制度化的监督，这种监督是法制的重要内容。

关于行政执法监督，需要明确以下内容：

一、行政执法监督机制之界定

1、行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及根

据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权利的

单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，是法的实施的

重要组成部分和基本实现方式。在我国，行政执法主体的产生主要有

两种渠道：（1）根据法律规定依法产生和获得；（2）根据法定授权

产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：第一，中

央和地方和各级政府；第二，各级人民政府中享有执法权的下属机构；

第三，因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照

法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组

织。

2、行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家

行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督

导活动。这与行政监督检察不同，后者是指行政机关或国家公务员对

企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及

执行行政命令、决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对

个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政

执法监督主体一般包括以下几类：第一，权利机关对行政执法的监督，

是指各级人民代表大会及其常务委员会依法定职权和程序，对它所产

生的国家机关及其工致人员的法律活动所实施的监督，权利机关监督

包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；第二，行政机

关的监督。指各级国家行政机关依法行政隶属关系。对下级国家行政

机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；第三，司法机关的监

督。分检察机关的监督和审判机关的监督；第四，社会组织的监督；

第五，舆论的监督。第六，人民众的监督。

二、关于行政执法监督理论的分析。

1、行政执法与“权利”的关系。有史以来行政一直是权利的代

名词，行政执法是权利最形象逼真的表现。权利具有双重性，它不仅

代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权利在使用的

过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应是指权

利发挥其正常的应有的正面和职能。权利的负效应，指权利的拥有者

假公济私，滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执

法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁

量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，

该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权利的负

面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权利的可能，故而

其必须受到制约和监督。

2、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执

法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织正当权益的也是行政执

法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，

而且要求行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，各种监督

主体对行政执法监督的困难之处也在于此，对一个国家行政执法监督

机制的研究，可以制止行政主体在执法过程中对权利的滥用，从而保

护公民合法权益不受行政主体滥用权利的侵害。

三、我国现行行政执法机制反思

1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机

制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，

形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权利机关监督，新

闻监督，人民众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来

看，既包括对国家各级、各类行政机关是否依法行政监督，也包括对

国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，

既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行

为的合法性及合理性。

2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合

的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显

缺陷。从法理上讲，我国“议行合一”国家体系中，行政机关只是执法

机构，但在实际政治生活中，行政机关发挥着非常活跃的管理功能，

承担着大量的行政立法，决策和执行等执法功能。行政机关在从事大

量社会经济活动的同时，行政权也在授权立法，行政部分准司法权，

行政自由裁量权等方面得到了实质性的扩展，表现出广泛性，主动性

的特点。这些事实的存在和发展与我国行政执法监督机制的落后与不

足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转

型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督的

主要问题（1）监督的主、客体错位。众对行政执法、各监督机构

对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致使监督无力；（2）

监督的职权混同。目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在

监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的

监督；（3）监督主体上的监督意识淡薄；（4）监督的运行方式单一，

监督体制则多而无序；（5）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱

无力；（6）监督法制程度低，制度不健全。

四、面对我国行政执法监督之现状，就有必要重塑我国执法监督

之体制。这是一个系统工程。

1、我们必须明确其重构之前提条件。

（1）其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法

必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征。从整体

上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容

之间应该互相联系，形成统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据

的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强

的操作性；（2）立法必须重视行政执法所依据法律的实施，如果立

法者只作为一种政治标榜，这些法律的实施状况则可想而知了；（3）

建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎

么完备，但普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何

相应后果的话，相关法律的权威便无法建立起来，行政执法的效果也

不会见好；（4）培养行政执法监督意识。由于权利绝对私有制的时

代离我们并不远，与之相联系的心里积淀、习惯模式、价值观念、风

俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可

能性，需培养人民的民主意识，人民应懂得自己才是国家的主人，而

不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等

级观念等非平等思想，树立起平等意识，再者要有参与意识，人民当

家作主不只是发表言论，更重要的参政议政，通过人民代表大会等各

种途径对国家机关及其工作人员进行监督，可以说没有参与意识，别

的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，

可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在这种意识的培养

中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的

作用，并对人精神风貌和良好素养起到长期的巨大作用，潜化地影响

其职业道德，职业能力，责任心和使命感，为正确、合理地履行指责

奠定坚实地基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。

2、须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析

研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。

健全和完善人大监督，首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统

一性，其次是要提高权利机关监督的权威性。为此我们需从如下几方

面做工作：

（1）要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于

人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，

了解人大监督的特点。从而行成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆

论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，

明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，

可执行性。

（2）改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、

组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的

成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关

系。这样，一个国家的机构运转才能正常进行。

（3）加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政

府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政

执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。

（4）尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式

把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监

督具有针对的操作性，使之有效地运行。

（5）完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委

员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政

策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十

分重视现有专门委员会办事机构人员的配置；健全和完善对行政执法

的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院的监督，要

健全完善司法监督，首先需扩大对行政执法的监督范围，强化司法监

督对行政执法的监督功能，改革司法监督体系的用人制度和财务制

度。

（6）健全和完善对行政执法的内部监督。行政执法的内部监督

包括一般监督和专门监督。一般监督指行政系统内部上下级之间的监

督，专门监督是行政监察监督和审计监督，首先对行政监察，我们应

朝以下各方面着力加强行政监督制度。第一，职能分离。行政监察监

督的职能必须独立化，并与其他监督方式有明确的区别；第二，加强

行政监察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政监察

机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督

的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通

活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专

项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。

（7）健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国

家的一切权利属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监

督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先

应健全和完善各民主党派的监督，各民主党派的监督主要是通过人民

政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但

现实生活中我们可以看到并感觉到各民主党派的理想监督状态和实

际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政

治协商和民主监督走向法制化、制度化，成为各正当及全体公民都必

须遵守的政治行为规范，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督

制度，并且还要进一步扩大各民主党派代表人物在各级人大政府和司

法部门担任领导职务的名额，使大量有知识，有能力的人才直接参加

国家管理。另外也要加强民主党派的自身建设，提高参政议政素质，

在组织上选拔品学兼优，有组织能力的新人进入各级领导机构，要加

强组织纲领建设，使之真正成为“一面公开树立起来的旗帜”。其次还

要健全和完善人民众对行政执法的监督。因人民众对行政执法的

监督的愿望应该是很热烈的，当前，国家为人民众对行政执法的监

督开辟了各种通道，有信访、举报、申诉、控告、建议等等。当前在

这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益

的冲突，中央希望人民众中存在的问题能得以及时、迅速的解决，

但部分地方为一己之私，不认真对待人民众的呼声，害怕把矛盾公

开化，影响自己的政绩，造成很多众越级上访，申诉等等，但这些

问题有时并不是上机部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，

中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利

益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民众的信访、举报、申

诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上

稳固统治阶级赖以生存的人民众。

最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公共

意见，舆论监督，尤其是新闻舆论监督具有全民公审的强大威力，它

能及时地把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵

御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文

化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和

组织众，以及传播信，舆论监督功能却没有被提到桌面上来，目前

舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些难题，要认识到

新闻舆论必须代表广大众的利益，它必须深入生活，言之有物，有

的放矢，为众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形

态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难

和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立

法比起其他方面的立法是比较滞后的，但现实中许多新闻单位代表对

非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的

管理方面，暂时处理的情况多，人治的彩比较浓，在可能面临社会

诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态

度，仔细应对各种情况，这样政治就领导了舆论界，政治上的黑幕被

遮将会导致更大的损失。

总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需

要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益。

参考文献：

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