民事诉讼中的检察建议

２０１５年９月　

湖北警官学院学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｃｅ　

Ｓｅｐ．２０１５　

ＮＯ．９　Ｓｅｔ．ＮＯ．１６８　

第９期总第１６８期　

民事诉讼中的检察建议　

王红英，黄开祥　

（湖北省大冶市人民检察院，湖北大冶４３５１００）　

【摘要】检察建议原本只是检察机关的一种工作方式。《民事诉讼法》的规定较为原则，缺乏关于操作程序和法　

律效力方面的规定，影响了实施效果。与抗诉相比，检察建议具有以下功能：扩大监督范围，丰富监督手段；实行同级　

监督，合理配置资源；监督手段谦抑，平衡检法关系。民事诉讼检察建议的操作流程包括：申请与受理，案件审查，调　

查核实，制作审查终结报告，作出决定，案件移送法院，跟进监督。应在程序上进一步规范提出、接受与回复、采纳情　

况跟踪、救济渠道等环节。　

【关键词】民事诉讼；检察建议；法律监督　

【中图分类号】Ｄ９２５．１　【文献标识码】Ａ　【文章编号］１６７３－－２３９１（２０１５）０９－－０１３３－－０４　

检察建议作为检察机关的一种工作方式和诉讼　

外的法律监督方式，在我国检察实践中早已存在，并　

一

院没有制约作用。检察机关依此发出的检察建议不　

能得到有效回复，其监督作用十分有限。经过几年　

的会商，最高人民检察院与于２０１１年　

联合印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行　

法律监督的若干意见（试行）》，将检察建议作为与抗　

诉并列的方式，用于民事审判行为、法官徇私舞弊、　

枉法裁判等行为的法律监督，并较为详细地规定了　

具体操作程序。以上述司法解释为依据，检察建议　

在司法实践中的运用也随之发展。据统计，２０１２年　

直发挥着独特的作用。本文研究的检察建议，是　

指检察机关依照《民事诉讼法》的有关规定，对民事　

诉讼中违反实体法和程序法的行为提出建议，以敦　

促改正的监督手段。诉讼中的检察建议与诉讼外的　

检察建议在法理基础及工作原理上不同，而现行《民　

事诉讼法》对诉讼中的检察建议功能定位模糊，不论　

是在操作程序上还是在法律效力上均未作出应有的　

规定，导致其独特的诉讼监督功能未能有效发挥，故　

有必要以民事诉讼为特定场域，对民事诉讼检察建　

议进行深入研究。　

一

全国各级检察机关制发再审检察建议共计１２９１３件，　

约为２００２年的４倍　】。这些检察建议在检察机关纠　

正法院在审判和执行中的错误、履行检察监督职能、　

维护司法公正等方面发挥了重要作用。　

基于实践经验的不断积累，同时也为了进一步　

丰富诉讼监督的手段，２０１２年修订的《民事诉讼法》　

、民事诉讼检察建议的诉讼化演进　

检察建议最早是立法者参照苏联经验，在上世　

纪五十年代由《人民检察院组织法》确立，并作为检　

察机关“一般监督工作”的方法加以运用的。…在此　

以法律形式首次确立了检察机关的检察建议权，将　

检察建议制度引入民事诉讼检察监督体系内，明确　

规定了再审检察建议和再审程序之外的一般检察建　

议这两种类型，并对各自的适用范围、相互之间的关　

后的几十年里，检察建议一直都未进入诉讼领域。　

为切实加强民事诉讼法律监督，丰富监督手段，　

２００１年最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行　

政抗诉案件办案规则》首次将检察建议规定为诉讼　

监督方式之一，第４７条规定了检察建议的适用条件，　

第４９条规定了检察建议书的样本。２００９年《人民检　

察院检察建议工作规定（试行）》也作了类似规定。但　

是，上述规定仅限于检察机关内部办案时参照，对法　

系作了原则规定。　

然而，检察建议原本并不是一项诉讼制度，《民　

事诉讼法》虽然作出了原则性规定，但其在诉讼中的　

功能定位模糊，程序规则尚有缺失，法律效力不清。　

实务中，法院与检察院对于检察建议的适用也难以　

形成统一见解，在一定程度上影响了其运行效果。为　

【基金项目】湖北省人民检察院检察理论与应用研究课题“民事检察建议的程序与效力研究”（项目编号：ＨＪ２０１４Ｂ０８）成果。　

・　１３３・　

王红英：民事诉讼中的检察建议　

此，有必要在民事诉讼法的框架内进一步进行民事　

检察建议的诉讼化建设。　

二、民事诉讼检察建议的功能定位　

检察建议的权力基础与功能来自检察机关的法　

律监督权。在民事诉讼中，检察机关的法律监督权　

主要表现为抗诉。但是，按照现行《民事诉讼法》和　

有关司法解释的规定，抗诉只适用于对已经发生法　

律效力的裁判文书的监督，在程序设计上由上级检　

察机关对下级法院提起，其监督的法律后果是启动　

再审程序。抗诉具有直接、有效监督的特点，也具有　

局限性。而将检察建议引入民事诉讼，正是为了克　

服抗诉的局限性，实现功能互补，从而更加全面和有　

效地实现法律监督。相对于民事诉讼中的抗诉，检　

察建议具有下列功能：　

（一）扩大监督范围，丰富监督手段　

抗诉仅限于对生效裁判的监督，重点是民事审　

判行为，而检察建议的范围更广。根据《民事诉讼法》　

关于审判监督程序和执行程序的规定，检察建议的　

适用范围包括三种情形：（１）地方各级检察机关对同　

级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法　

第２００条规定情形之一的，或者发现调解书损害国　

家利益、社会公共利益的，可以向同级法院提出再审　

的检察建议，并报上级检察机关备案；同级法院审查　

后认为应当再审的，可启动再审程序；若法院接到检　

察建议后未启动再审程序，该检察机关也可以提请　

上级检察机关向法院提出抗诉。（２）各级检察机关　

对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的　

违法行为，有权向同级法院提出检察建议。法院认　

为检察建议有事实依据和法律依据，应当纠正违法　

行为，改进审判工作。（３）执行监督。根据《民事诉　

讼法》和相关司法解释的规定，各级检察机关有权对　

法院民事执行活动实行法律监督，依法纠正违法、不　

当的民事执行行为，排除民事执行活动中的障碍，保　

障民事执行的法律效果，而执行监督的方式主要是　

检察建议。　

（二）实行同级监督，合理配置资源　

《民事诉讼法》对抗诉程序的规定较为原则，不　

够细致、具体。抗诉周期长，程序多。如果对当事人　

的申诉处理不及时，就容易造成上访，增加社会的不　

稳定因素。基于审级管辖的制约，抗诉案件大多集　

中在上级检察机关，而大量基层检察机关则因不能　

抗诉而难以行使宪法和法律赋予的法律监督权。检　

察建议可适用于同级监督，有利于充分发挥基层检　

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察机关的法律监督职能。同级法院接受检察建议并　

及时纠错，既达到了法律监督的目的，又免去了上级　

检察院提起抗诉的诸多程序，有利于合理利用司法　

资源。　

（三）监督手段谦抑，平衡检法关系　

权力谦抑原则在现代法治理念中有两大内涵：　

一是就公民权利而言的国家公权力的谦抑，二是指　

一种权力主体行使职权时对其他权力主体职权的谦　

抑。具体到民事检察监督上，谦抑原则表现为：凡是　

依靠当事人行使诉权就能达到制衡审判权行使的领　

域，检察监督就不贸然介入；凡是法院主动纠错就能　

达到监督目的的，能用检察建议解决的就不用抗诉。　

在抗诉和检察建议两种监督手段中，检察建议显然　

更能体现谦抑原则。　

以再审检察建议为例，提出再审检察建议不受　

抗诉审级的限制。检察机关认为同级或下级法院所　

作的生效裁判确有错误，就可以提出再审检察建议。　

法院接到检察建议后，可采取依职权提起再审的方　

式改正错误。这样，检察机关履行了法律监督职责，　

而法院又通过内部监督程序实现了自我纠错，既维　

护了司法公正，也缓和了法检两家的对抗性。其他　

类型的民事检察建议，如针对特别程序、执行程序不　

能提出抗诉的情况，用检察建议进行监督，使法律监　

督既无需剑拔弩张，又收到了实效。这是检察建议　

独到的功能。　

三、民事诉讼检察建议的程序配置　

对于检察建议功能的实现，合理配置程序规则　

至关重要。《民事诉讼法》没有对检察建议的程序作　

出规定，但根据最高人民检察院《人民检察院民事诉　

讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》），总结检　

察实践中运用检察建议的经验，笔者建议按照下列　

程序操作：　

（一）申请与受理　

对于当事人再审检察建议申请，由检察机关控　

告申诉部门统一受理，并进行形式审查。第一，对监　

督申请的主体资格进行审查，即申请人应当是生效　

法律文书中的当事人。第二，对监督申请的内容和　

条件进行审查，包括三个方面：一是申请检察建议的　

事项符合《民事诉讼法》关于再审对象的规定，即属　

于发生法律效力的判决、裁定、调解书；二是申请人　

应当提交申请书、相关证据材料、本人身份证明等；　

三是当事人的申请应当符合关于前置程序的法律规　

定，即依照《民事诉讼法》的规定，已经先向法院申请