新农村社会治理创新

新农村社会治理创新

中共十七届三中全会指出:加强农村民主法制建设。基层组织建设。社会

治理任务繁重。十八届三中全会进一步强调全面深化改革的总目标是完善和发

展中国特社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其要义直接

指向三农问题事关党和国家建设事业发展的全局，而解决三农问题必须全面推

进农村社会治理创新，其中优化农村法治环境。提高农村法治化水平，是当前

确保农村社会稳定。保障广大农民权益的一项重大建设性工程。

一、影响当前农村社会治理创新的法治瓶颈

在社会转型。体制转轨的特殊时期，农村基层法治建设面临诸多难题，法

治理念的陈旧。政府执法的随意性。纠纷解决机制不畅。规范真空的出现都不

同程度地影响到农村社会治理创新的有效推进。

1.权大于法的社会治理理念仍然存在。有失规范的涉农行政执法及涉

农维权的艰难，直接影响到异质化的农村个体及组织对法律权威的信心。

一是地方政府在一定程度上没有做到严格地依法行政，而是习惯于依赖红

头文件。政策及上级的指示办事，加之一些基层干部法律意识淡薄，缺乏

法治思维及法治治理的观念及方式，特别是缺乏权力界限意识，直接导致

依法办事能力低下，在征地拆迁。新农村建设及城镇化推进过程中，由于

执法方式简单粗暴，损害人民众利益的事件时有发生，严重损害了宪法

法律在农村民众中的权威地位。二是《农业法》《村民委员会组织法》

《农村土地承包经营法》等有些条款执行不力，使农村基层组织仍然存在

决策不民主不公开，一定程度上剥夺了农民的知情权，导致广大农民对基

层组织的不信任，甚至造成干关系紧张，其结果是基层组织社会治理效

能的低下不可避免。三是法律至上的权威性在农村遭遇挑战。法律必须被

信仰，否则它将形同虚设。由于各种原因，致使广大农民法律信仰缺失，

宁可信关系也不信法律，遇到问题不是想到要通过正当的法律途径加以解

决，而是采取信访甚至是非法的方式寻求解决。这类现象侧面反映出由于

农民法律至上信仰的缺失以及诉求渠道不畅导致的法律效用在解决矛盾纠

纷中作用弱化的倾向。

1

2.规范真空的出现，使农村社会治理出现一定程度的无法可依。亚里

士多德认为:法治应包括两重含义，己成立的法律获得普遍的服从，而大

家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。完备。有效。权威的规范

体系是农村社会治理创新的法治保障。当前的问题是:现有的旧的规范体

系己不能适应变迁了的农村社会基础和基层组织的需要，而新的社会规范

又未能及时建立起来，这种规则缺位现象的出现势必造成行为越轨与农村

社会的不稳定。相对其他领域的法治建设，我国在农村社会治理领域的立

法明显滞后，有的领域甚至出现立法空白，比如《农民权益保障法》《农

业生态补偿法》等事关农村及农民权益的重要法律的缺位。另一个棘手的

问题是即有的法律又不能得到切实有效的实施，使制度陷入空中楼阁的尴

尬境地。法治国家的建设有赖于依良法达善治，而这种规则真空的出现必

定会导致无法可依，进而影响甚至制约农村社会治理的有效推进及农村社

会的稳定。

3.执法伤农现象，造成农村干关系紧张。一方面，农村执法机构的

薄弱及执法人员素质良莠不齐，在执法活动中不能做到公正执法。规范执

法，及时执法。文明执法，进而造成因为执法方式粗暴而伤农的现象时有

发生，特别是事关农民切身利益的征地拆迁。土地承包。涉法涉诉等方面

的重大问题上，甚至出现与民争利的现象，极大地伤害了老百姓的感情和

利益，造成干关系紧张。另一方面，一些矛盾纠纷不能得到及时解决，

一些坑农害农的案件不能及时查处，使农民的利益不能得到及时的维护，

造成上访及体性事件多发，给农村社会稳定带来潜在的隐患。

4.制度缺位使基层自治难以真正实现。现行的农村社会治理体制中基

层政府是绝对的管理主体，又由于《村民委员会组织法》的缺陷，使村民

委员会成为名义上的自治组织，使得村委会无法有效地实现对以农业为主

的村庄的有效管理。部分村庄的村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，

民主决策和民主管理不到位，有些本该由村民会议决定的事务往往由村委

会决定，有些本该由村委会决定的往往由两委或党支部决策，而且村支部

书记往往在决策中处于主导地位，并不同程度地控制着决策的运作，班子

成员难以发表不同意见，使村民自治流于形式。在有限政府的职能定位下，

2

基层政府不能实现对农村社会进行全方位的管理，加之村民委员会的傀儡

化，村民自治难以发挥其社会治理的主体作用，直接造成了农村社会治理

主体的单一，而农村社会治理是一个复杂的工程，这种主体的单一无法满

足日益分化与多元的农村社会结构及利益要求，更难以维系农村社会的稳

定。

5.诉求渠道不畅导致矛盾解决不及时，影响农村社会稳定。变迁中的

中国农村，由于农民职业分化造成利益诉求的多元化，旧有的社会治理体

系无法应对当前农村社会的需求，无法保证异质化的个体和组织对归属感

和安全感的需要。反映在法治层面即是现有的纠纷解决机制无法满足多样

化。复杂化的矛盾纠纷解决的需要。我国作为民主法治国家虽然己经基本

形成了多元化的社会矛盾纠纷解决机制，在立法层面形成了人民调解与诉

讼的良好衔接，但目前人民调解等非司法救济方式与司法救济方式在化解

社会矛盾中的分工与层次仍不够清晰，存在着职能替代与程序设计上的重

复。繁杂成本较大，大大降低了多元纠纷解决方式在化解社会矛盾中的效

用。在多元纠纷解决方式探索迅速发展的同时，对其中某些程序设计是否

突破了现有法律规定的范围亦存在着质疑。

二、优化农村法治环境，提高农村社会治理法治化水平

农村法治建设的完善是提高农村社会治理水平的重要保障。探寻解决农村

基层法治建设瓶颈的对策，对维护农村和谐稳定。保护农民众权益。促进农

村经济社会发展及城乡一体化进程意义重大。

1.树立法律在农村社会治理创新中的绝对权威。树立法律在农村社会

治理中的绝对权威就是要培养全体社会成员崇尚法律。维护法律。遵从法

律。运用法律的意识，充分发挥法治在农村社会治理中的引领作用。宪法

是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是人民权益的保障书，具有最高

权威地位。任何情况下，无论是城市还是乡村都不允许任何国家机关。组

织和个人凌驾于宪法和法律之上。一方面，要着力提高基层政府管理部门

及其工作人员依法决策。依法办事的意识，提高其依法管理经济和社会事

务的能力和水平，必须做到严格按照国家法规行使社会治理职权，严格做

到依法行政。依法治理，既不失职又不越权，按照有限政府的要求严格依

3

法履职尽责。另一方面要加强法制宣传教育，提高广大农民的法律意识和

法律知识，培养其从法律的角度思考问题。解决问题的能力，懂得运用法

律手段维护自身合法权益，做到依法维权。依法上访，合理合法表达诉求。

把法律作为在口常行为实践的基本准则，使法律成为农村社会秩序的有效

维系泪,制和乡村社会整合的基本纽带。只有农民的法律意识和法律素质

提高了，才能更好地投身法治建设，推进农村社会治理依法进行。

2.以健全农村社会治理法律体系为推动农村社会治理创新的安全阀。

社会治理机制的完善与创新必须与加强农村社会治理的法治化建设同步进

行。即通过立法建制来进一步丰富和规范农村社会治理法律法规体系，并

能够及时把农村社会治理创新的成果及成功的经验以法律的形式固定下来;

着力建立健全民生领域的立法;加强社会组织管理专门立法，明确村委会

这一基层组织的法律属性。职能和权限。特别是加快《土地管理法》及

《村民委员会组织法》的修订进程，尽快出台《农民权益保护法》《农业

投资法》《粮食安全法》《农业补贴条例》和《农业生态补偿法》等法律

法规。通过严格规范的执法达到对村民个人。组织的行为规制和约束，协

调社会关系，监督和保护公共权力正确行使，保护农民合法权益，防i1=

公权力对公民私权利的侵犯。

3.搭建农村基层法律服务平台，促进农村法律服务均等化。与农村社

会转型引发的相伴而生的是矛盾纠纷多发且呈现出多样化。复杂化的态势，

进而加大了农村综治难度及社会风险和不稳定因素。这些矛盾纠纷化解的

及时与否直接关系到农村社会的稳定及社会治理创新的顺利进行。在中国

这样缺少法治传统的国家，由于法律资源的分配不均及农民法律知识的缺

乏使得纠纷的解决差强人意。这种情况下，除了强化公安派出所。法庭。

司法站所和法律服务所等专门法律机构在化解矛盾上的力量外，应积极培

育基层法律服务团队，鼓励律师，公证人员。基层法律服务工作者扎根基

层服务农民;加大农村法律援助力度，为农民提供免费优质高效的涉农诉

讼及非讼法律事务服务;拓宽农村法律服务渠道，建立诸如148法律服务

热线等服务模式，多方位多层次满足农民的法律需求。

4

4.加强基层民主法制建设，推动法律平等适用。亨廷顿指出，政治现

代化的源泉在城市，而政治稳定的源泉却在农村。农村是整个社会政治经

济发展的稳定器。要推动法律在农村的平等适用，必须坚持人往农村走。

钱往农村用。机构向农村延伸，推动法治力量重心下移。其一，要健全农

村法律适用机构。具体讲，就是逐步健全以乡镇为单位，以公安派出所。

基层检察室。派出法庭为主要构成的农村执法。司法职能体系，为法律在

农村的普遍适用奠定良好基础。创造更为有效便捷的途径。二是建立一支

数量规模适当。素质能力适应的农村执法。司法队伍。在新增政法队伍专

项编制及分配使用上，应当专门安排一块针对农村的执法。司法岗位，设

置一定门槛，明确福利待遇，招录农村急需的法律专业人才，充实到基层

政法单位，切实解决多数基层政法机构因人员力量不足而流于形式的问题。

同时，对于现有的基层政法队伍，加强教育和监督考核，不断提高基层政

法队伍的执法。司法能力，提高其法律适用水平。三是加大法律的实施力

度。执法。司法机关必须切实发挥职能作用，真正发挥法律在调节农村社

会关系中的重要作用，通过法律的有效适用切实纠正以言代法。以权压法。

信官不信法。信权不信法。信访不信法等不正常的现象，切实树立起法治

在调整农村社会关系中的权威地位。

5.以建立社会矛盾纠纷多元化调处机制为农村社会矛盾的化解器。基

层社会信息传播快。人II流动性强。社会矛盾爆发具有突发性特点，这

就要求基层社会治理必须具有很强的能动性。前瞻性。必须构建动态调节

和化解机制，通过建立和完善诉求表达机制。矛盾纠纷流动排查和预警机

制。社会矛盾调解机制，特别是要构建和完善三位一体大调解机制，夯实

人民调解基础，建立健全县。乡镇。村与小组四级纵向调解网络。建立健

全由各级政府负总责。政府法制部门牵头。各职能部门为主体的行政调解

工作新机制，认真办理行政复议。行政调解案件。建立畅通有序的信访工

作机制，实现信息联通。工作联动。矛盾联调。优势互补。完善司法调解

格局，把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去。建立和完善应对突发

事件的危机应对和管理机制。落实防患重大突发事件的专案经营机制，建

立社会应急体制，确保农村突发事件的有效应对。充分挖掘民间资源，充

5

分利用乡规民约，充分动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。形成社

会治理合力，及时有效地把矛盾化解在基层，实现案结。事了。人和，使

社会处于动态平衡状态。

转型时期农村的社会变迁是巨大的和前所未有的，为实现国家富民。强民

的预期，保障农村社会的稳定与有序，我们当以法治为推进农村社会治理的前

提和保障，在法治轨道上解决矛盾纠纷，建立高效。便捷。成本低廉的农村社

会矛盾防范。化解机制，增强基层政府运用法治手段有效应对突发事件。自然

灾害和体性事件的能力，保障农村社会的和谐稳定。

6