对社会力量参与法律援助的几点思考

对社会力量参与法律援助的几点思考

对社会力量参与法律援助的几点思考

我国法律援助制度，产生于社会主义法制体系基本确立、市场经济有较大发展的九十年

代初期。十余年来，政府法律援助体系构建初步完成（建立了政府法律援助机构，有一

支专职队伍，经费保障机制基本建立，颁布实施了《法律援助条例》），法律援助理论研

究逐步发展），法律援助事业得到长足发展。与此同时，与政府法律援助相伴而生，相

随而长的还有一支正在成长的力量，这就是社会法律援助组织。

我国法律援助参与者具有多样性、广泛性的特点

我国法律援助参与者主体多样性和广泛性的特点是由我国目前法律援助和法律服务的

现状和特点决定的。首先，法律援助的供需矛盾突出。一方面，我国的人口数量较大，

法律援助对象众多，并且公民法律普及的程度不高，法律援助的需求量大。

法律援助对象不仅要求得到专业的诉讼代理和辩护，也需要得到专业的法律咨询，非诉

讼的法律事务的指导和代理等其他形式的法律援助服务。另一方面，专业法律服务人员

缺少，全国注册的执业律师不到13万人，平均每一万人不足一名律师。同时，律师分

布不均衡，70％左右的律师集中在大中城市,只有30％的律师在为农村服务。基层法律

工作者作为有中国特的法律服务人员正是为了弥补律师数量上的不足和分布的不均

衡应运而生的，目前全国基层法律工作者也仅有10万人左右。法律服务从业者的数量

不能满足社会对法律服务和法律援助的需求。

因此，在我国，社会不断增长的法律援助需求与法律援助供给能力不足的矛盾将长期存

在，需要更多的社会力量参与到法牵援助工作中来，共同促进法律援助工作的发展。

其次，法律援助服务的成本主要是人力资源成本。从降低和节约人力资源成本出发，应

该对不同的法律援助案件或事项配置不同援助人力资源，合理调配律师、基层法律工作

者和其他参与者的力量，为有不同需求的法律援助对象服务，实现法律援助人力资源的

最充分地发挥，防止人力资源的浪费，也是解决法律援助供需矛盾突出的有效途径。

基于上述原因，在法律援助参与者的范围和对象上，我国的法律法规作出了两个方面的

规定：一方面通过《刑事诉讼法》、《律师法》、《法律援助条例》（以下简称《条例》）

和司法部《关于律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》，确定了

由专职法律援助律师、社会职业律师、基层法律服务工作者共同组成的义务主体；另一

方面对其他社会力量参与法律援助工作作出了灵活的、倡导性的规定。《条例》第八条

规定：“国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公

民提供法律援助。”一些法律援助的地方立法也对此作出了规定。如《安徽省法律援助

条例》第三条规定：“法律援助实行政府主导，社会参与的原则。”

社会组织参与法律援助活动存在的问题

经费困难。除个别经编制部门批准的法律援助组织外，其他社会组织基本上没有稳定的

经费来源。设在各社会团体的法律援助机构的工作站点情况相对好一些。这些站点虽然

没有专项经费支持，但是由于其设在各社会团体内部，其办公经费一般都会从其所属部

门开支。但是这些组织能利用的办公经费有限，所以其业务活动受到很大影响，有的形

同虚设，很少开展活动。与上述组织相比，民间组织则困难更大，它们没有正常稳定的

经费来源，有些组织因争取到资金而成立，后因为资金收缩或停止而遇到了生

存困难。

社会法律援助组织人员的身份不明确，开展法律援助工作较为艰难。社会法律援助组织

中具有律师资格的工作人员由于受到执业场所的限制不能取得法律服务执业证书，他们

在法律援助活动中的身份经常受到质疑，得不到法院、仲裁机构的相应支持，在协调处

理纠纷及办案取证等等活动中，办理案件的工作人员也受到许多限制。由于经费及专业

服务资质等原因，社会组织的法律援助活动范围很窄，与法律援助机构的受理案件范围

很多是相同的，没有成为政府法律援助工作的有效补充。

缺乏有效的管理和监督。目前，对社会组织开展法律援助活动还缺乏具体的规定，针对

社会组织踊跃但无序地参与法律援助活动的情况，有些地方的司法行政部门已经开始关

注社会组织开展法律援助的情况。但是目前仅仅是与经其批准设立的组织保持着经常性

的工作联系；而对未经其审查、批准成立的社会法律援助组织，可以说是基本上不了解

其从事法律援助活动方面的具体情况，更谈不上管理和监督。收费问题仍然存在。仅从

了解到的情况看，曾经发生有些社会组织因法律服务方面的收费引起纠纷被投诉到司法

行政部门的情况。

社会组织参与法律援助定位思考不够。主要表现在：一是虽然挂了法律援助牌子，但工

作仍处在权益维护的老模式上，对怎样开展法律援助思考不够；二是将政府法律援助机

构视为维护社团成员利益的渠道，在工作开展中因依赖政府法律援助而失去自治品

格；三是致力于建立

一套与政府法律援助相仿的工作体制，独立于政府外开展的却是与政府法律援助重合

的工作。法律援助机构履行职能的主动性和效率有待提高。是否能够切实有效地为困

难众提供及时、便捷、合格的法律援助服务，法律援助资源使用效率的高低，都与

法律援助机构职能发挥的好坏有十分密切的关系。一些法律援助机构重办案轻管理，疏

于履行组织实施法律援助的职责，影响了整个法律援助的工作效率。如何引导社会力

量积极参与法律援助明确参与法律援助的指导思想我们鼓励和支持社会组织参与法

律援助，目标是充分利用社会资源，形成合力，努力扩大法律援助覆盖面。对社会组织

参与法律援助的监督和管理，我们要坚持：社会法律援助组织与政府法律援助协调互补；

多元化发展；不从事有偿法律服务。严格保证质量。在此基础上，我们应进一步理顺

管理体制，建立健全以社会法律援助组织自律为主的内部治理机制。为保证提供合格的

法律援助服务，对社会组织要实行准入制度，明确监管的标准和责任。加强政府在法

律援助中的责任立法方面，加大力度，完善法律援助制度的法律体系。首先要求中央

政府对外加大对国际法律援助制度的研究和交流力度，把握世界各国法律援助的发展趋

势和成熟经验，对内则应及时采取必要措施，结合各地法律援助工作实践，制定详细

的统一标准和规范性指导文件，形成以《条例》为基础，各种配套法律、法规为辅，

相互衔接，多层次、综合性的法律援助法律体系，确保法律援助事业协调有序发展。对

于地方各级政府而言，则应依据《条例》并结合本行政区域财政、法制状况，制定符合

本地特点的具体实施标准，要本着“量力而行，尽力而为”的原则，制定科学合理、切

实可行的援助细则，并随着地方经济、社会发展状况及时做相应调整，在总结经验的基

础上，积极向中央政府提出立法建议，使公民的法律援助权利真正具有可靠的法律保障。

资金方面，加大资金投入，建立法律援助经费保障机制。首先，必须加大国家财政拨款

数额，将法律援助经费纳入国家财政预算。其次，建立政府性法律援助基金。从实践上

看，这种基金是一个很有发展潜质的资金筹集途径。借鉴国外经验，结合我国国情，法

律援助政府性基金可采用以下筹集方式：一是每年由政府从律师行业收取的营业税及个

人所得税中按一定比例返还给法律援助机构，用做法律援助经费；二是从福利、募

捐扶贫济困等各项公用资金中提取法律援助基金；三是政府将部分罚没款提取一定比例

作为基金；四是依法收取应由受援人承担的合理费用，同时从败诉的非受援方交纳的诉

讼费用中也可提取一定的比例，作为法律援助基金。完善监督机制，加强监督。加强

对法律援助机构、社会组织等开展法律援助活动的监督管理，严格法律援助实施主体在

办理法律援助案件中的工作纪律，明确法律援助转移支付专项经费专款专用，定期予以

监督检查。对法律援助工作人员要加强考核，无论是办案数量还是办案质量都应达到一

定标准，对于能力素质不达标的人员要坚决调离法律援助队伍。加强培训和信息交流，

注重专业特，加强业务培训，提高社会组织开展法律援助的服务技能和服务水平。动

员、挖掘具有“维权性质”的社团组织参与法律援助，横向延展覆盖触角。吸纳社会

各界支持参与法律援助，更好地维护困难体合法权益，是法律援助事业深入发展面临

的现实问题。通过对法律援助受众人和服务实施主体分析发现，工、青、妇、残、老

等社团组织工作的基本职能是代表和维护其社团成员的合法权益，其机构具有的维权特

性与法律援助为困难众依法维权的本质高度契合，且具有周密的组织网络体系，人员、

编制和经费保障稳定，如果能够参与到法律援助中来，则是政府法律援助机构的有益补

充。发展专业的法律援助志愿者队伍，完善络，活跃工作局面。充分吸收社会

律师作为志愿者开展法律援助工作，进一步健全完善律师激励机制。截至2013年11

月，全国共有28个省、自治区、直辖市颁行了法律援助条例，其中仅安徽、福建、江

苏等12个省份规定“对于开展法律援助工作作出突出贡献的单位和个人给予表彰和

奖励”。对此，一是要继续扩大激励机制的覆盖范围，在其余的省份中建立奖励和表

彰的激励机制，以提升律师办理法律援助案件的积极性。同时，激励机制应当以义务和

职责的形式明确化，具体到条文表述中宜规定为“应当给予表彰和奖励”。突出强调

“应当”二字，更有利于保障激励机制的有效实现。二是要增强激励机制的含金量。

激励机制的实现形式主要为奖励和表彰。一方面，要根据各地的实际情况对办理法律援

助案件成绩突出的律师给予适当的物质奖励，另一方面，要切实加大对在法律援助工作

中有突出贡献的律师事务所和律师的表彰力度，加强对先进典型、先进事迹的学习、宣

传，通过授予荣誉、提高社会美誉度的方式来增强广大律师从事法律援助工作的自豪感

和内心动力，激发其热情和积极性。积极吸纳院校学生为志愿者从事法律援助活动。

各地区可以与当地大学法学院合作开展法律援助活动，组织在校学生到政府法律援助机

构和社会组织参与接待咨询、承办案件，法律援助机构成为了学生们的“实践课堂”，

既为法律援助带来活力，也储备了人才。（江西省新建县人民法院张小秀邓金华）参

考资料：1、宫晓冰:《中国法律援助制度研究》，北京:中国方正出版社，20xx年，

第3页。2、白春花:《论中国法律援助制度的国家责任》，《湖南第一师范学报》20xx

年第2期。3、张苏云马生广《论政府在法律援助制度中的责任》，《兰州学刊》20

06年第4期）