对基层法律援助机构问题的调研思考

对基层法律援助机构问题的调研思考

国务院《法律援助条例》第五条规定：直辖市、设区的市或者县级人民政府

司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。那么，县（区）级法律援

助中心实际上是一个基层法律援助机构。根据这几年在基层法律援助机构的工作实

践，结合参考兄弟县（区）法律援助机构的实际情况，我认为我们基层法律援助机

构目前面临以下几个困难问题，并提出几点对策和建议：

一、面临的困难问题一是有限的法律援助资金与大量的法律援助需求之

间的矛盾比较突出。当前县级地方和贫困地区法律援助经费严重短缺，导致法律援

助工作明显滞后。应该说，法律援助工作已经逐步得到各级党委、政府的支持和重

视，财政拨款逐年有所增加。但这种增加和需求相比差距甚大。有的地方财政拨款

还不到位，或到位的经费仅能维持必要的人头和行政开支，真正能用于法律援助的

费用不足。一方面随着法律援助制度的实施，广大众尤其是社会特殊体的法律

意识不断增强，法律援助的需求量越来越大；另一方面，由于经济发展水平不高，

能够用于法律援助的资有限，受到人力、财力等条件的限制，各地法律援助中心只

能量力而行，受理的法律援助案件有很大的局限性，大多为刑事指定辩护案件以及

经济困难的当事人寻求法律帮助等案件，其他许多依法可以获得法律援助的需求，

还不能得到法律援助。

二是法律援助人员严重不足，供求矛盾突出。仅以市为例，市农业人口33万

人，外来务工人员10万人，其它社会弱势体5万人，这占市总人口的82。在这

82％的社会弱势体中，有相当一部分分布在边远的山区农村，他们的合法权益更

需要法律保护。随着改革开放的不断深入和普法依法治理的不断推进，广大农民的

法律意识不断提高，对法律援助工作的需求量不断扩大，法律援助的业务范围也越

来越广。全市法律援助队伍尤其是贫困地区的法律援助人员数量远远不能满足社会

的需要，特别是专业法律援助工作者，更是人才奇缺，全市3家律师事务所仅有

16名专职律师；8家基层法律服务所仅有基层法律工作者29名。已建立的11个乡

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镇法律援助工作站中没有一名律师。一方面是大量需要法律援助的社会弱势体得

不到及时有效的法律援助，另一方面是现有的法律援助工作者不堪重负。

三是对社会律师过多提倡“行业奉献”。目前律师事务所的律师已走向社

会、走向市场，律师的性质从国家法律工作者转变为社会提供法律服务的社会工作

者。社会律师因为没有稳定、可靠的生活、工作条件保障，首先必须为其自身的生

存和发展而工作。由于大部分基层法律援助机构的法律援助案件补贴标准较低，律

师承办法律援助案件往往是“贴钱办案”，过多地提倡“行业奉献”，挫伤了律师

承办法律援助案件的积极性，也难以控制案件质量。

四是法律援助案件的质量不高。由于对经济效益等因素的考虑和经费的制

约，个别法律服务机构、人员在承办法律援助案件工作中确实存在办案敷衍了事、

走过场等现象，工作不认真细致，直接影响案件质量的提高；而现有的法律法规中

又没有在这方面作出约束性的规定，使得法律援助案件质量缺乏相应的制度保障。

五是法律援助监督管理机制有待进一步规范。虽然目前已初步构建起了以

“司法行政机关对其行政区域的法律援助机构进行监督管理”和“上一级法律援助

机构可以对下一级法律援助机构进行指导、检查”的监管框架，但实际工作中，由

于受到编制和机构的限制，编制部门在司法行政机关批准设立的法律援助机构，多

为挂靠在司法行政部门的相关科室，实行“两块牌子一套人马”，缺乏有效的监

督、管理法律援助工作的职能。这种体制有悖于《法律援助条例》精神。

二、对策和建议面对这些困难和问题，我们要加大贯彻落实《法律援助

条例》的力度，采取有效措施，进一步推进基层法律援助工作新的发展。

一是要进一步提高对建立法律援助制度和实施《法律援助条例》重要意义的

认识，增强做好法律援助工作的自觉性。党的十六届四中全会提出的构建社会和谐

社会，既是对我党加强执政能力建设提出的一项要求，也是新时期我国社会建设的

战略目标。法律援助作为一项司法救济制度，正是社会和谐发展的重要组成部分，

充分体现了我们党“立党为公、执政为民”的公仆情怀和执政理念，给中国的民主

法制建设送来一股清风。法律援助制度的建立与完善，正是国家对社会弱势体的

特别关照，有助于他们更好地维护自己的合法权益，进而更充分地行使当家作主的

各种权利。这突出表明社会民主是真正的民主，在一定程度上可以缓解人民内部矛

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盾，使绝大多数人民众从心底里感受到社会大家庭的温暖，体味到社会制度的优

越性。法律援助是实现人民权利的有效途径，是政府行使行政权力保障人民权利的

重要形式。法律援助制度正是在各级政府的大力推动下建立和发展起来的，它“一

头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”，直接面向社区、面向农村、面向众，成

为政府关心众、联系众的桥梁和纽带。法律援助制度是在党的领导下、政府的

主导下发育和成熟起来的，它是党和政府“权为民所用、情为民所系、利为民所

谋”之民本思想的具体体现，是政治文明建设命题中的应有之义。建立和实施法律

援助制度，具体、生动、直接地实践着“三个代表”重要思想，体现了以人为

本、服务保障民生的精神，是推动社会文明进步、实施依法治国方略的大事，是诚

心诚意为众办实事、尽心竭力为众排忧解难的好事。《法律援助条例》是贯彻

“三个代表”重要思想、落实党的十六大“积极开展法律援助”要求的具体体现，

是解决困难众打官司难问题的重要举措，标志着我国民主法制建设的重大进步。

二是要积极建立和完善法律援助经费保障机制，采取有效措施，加大对法律

援助资金的支持。《法律援助条例》第3条规定“法律援助是政府的责任，县级以

上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障

法律援助事业与经济、社会协调发展。”同时在第7条规定，“国家鼓励社会对法

律援助活动提供捐助。”《法律援助条例》的这些规定，为解决法律援助事业发展

的经费保障问题，提供了明确的法律依据。解决经费不足问题，最根本的措施，就

是要按照《法律援助条例》的规定和要求，遵循“政府主导，社会参与”的原则，

积极建立可靠的法律援助经费保障机制。一方面，政府提供必要的经费，是国家保

障法律援助实施的应尽责任的具体体现。当地政府要把法律援助经费纳入财政预

算，建立起政府对法律援助的最低经费保障机制。另一方面，要广泛动员社会力

量，积极开辟筹措法律援助经费的渠道。经过几年努力工作，我们的各级政府已经

把法律援助纳入“民心工程”和为民办实事项目，但随着形势的发展，要满足社会

日益增长的法律援助需求，还需加大法律援助的保障力度，就是要为法律援助提供

足额的、稳定的经费保障，这样才能保证法律援助与经济、社会协调发展。

三是要理顺关系，凝集力量，形成合力，为法律援助工作提供人力保障。根

据司法部和省司法厅《关于进一步做好法律援助工作的通知》精神，要进一步理顺

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法律援助组织的工作关系，形成工作合力，并推动法律援助工作的重心下移，使法

律援助更加贴近众，切实维护人民众的根本利益。要继续鼓励工会、共青团、

妇联、残联等社会组织发挥积极性，利用自身资，发挥特长和优势，为其所在的社

会体或某些特殊体提供法律援助。要整合司法行政系统内部的力量，把法律援

助与其他相关工作结合起来，共同发挥作用，提高法律援助资使用的整体效率。把

法律援助与法制宣传、人民调解、基层法律服务等结合起来，让更多的困难众得

到不同层面的实实在在的法律援助和法律帮助。从我们而言，市现有执业律师16

名、基层法律服务工作者29名、有基层司法所工作人员47名，调动律师和基层法

律服务工作者和基层司法所工作人员参与提供法律援助有一定的潜力。为了切实促

进和规范广大律师和基层法律服务工作者参与提供法律援助，让所有律师都能够依

法平等地履行法律援助义务，让所有基层法律服务工作者都加入到法律援助行列

来，我们要加大贯彻执行司法部出台的《律师和基层法律服务工作者开展法律援助

工作管理办法》。对律师和基层法律服务工作者接受法律援助机构指派提供法律援

助的程序规则和有关奖惩及管理工作进行专项检查。司法行政部门、法律援助机构

和律师、基层法律服务工作者要全面贯彻《律师和基层法律服务工作者开展法律援

助工作管理办法》的规定精神，充分发挥律师和基层法律服务工作者在法律援助工

作中的作用，进一步规范法律援助工作。律师和基层法律服务工作者在承办法律援

助事务过程中，要自觉遵守职业道德和执业纪律，接受司法行政机关和法律援助机

构的业务指导和监督，确保法律援助服务的质量。当前，各法律援助机构要采取切

实措施，充分利用各种资，加强组织实施工作，加大法律援助办案力度，大幅度提

高办案数量，使办案数量的增加与政府财政投入的增长幅度相协调，与困难众的

实际需求相协调，并用高质量的服务，赢得人民众的信任和满意，确确实实体现

法律援助的宗旨和目的。

四是要加强监督管理，确保法律援助工作规范运行，科学实施，保障经济困

难众得到优质的法律援助。司法行政部门要加大监督管理力度，确保法律援助工

作规范运行。法律援助工作的监督和管理，就是指监督管理本行政区域法律援助工

作的司法行政机关，以实现国家的法律援助职能、保证法律援助当事人的合法权益

为目的，从促进和提升法律援助工作质量着手，通过检查、评估、考核、奖惩等多

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种措施，对法律援助各项工作的质量进行监督和管理。法律援助工作监督和管理机

制要与法律援助服务承诺制、首问责任制、限时办结制、效率考核制、失责追究

制、竞争激励制等制度有机结合起来，把咨询接待、案件受理和案件办理等各个环

节的要求具体化、指标化，使受援对象和法律援助工作人员一目了然，便于操作。

当前，要把提供法律援助案件办理质量作为一项重点任务抓紧抓好。办案质量是法

律援助事业的根本，关系到法律援助的宗旨和目的能否真正实现。为此，要继续开

展类似“法律援助办案质量年”的活动，调研出台法律援助案件质量管理方面的管

理规定，运用现代化管理手段，对法律援助案件办案过程实施全程跟踪、重点监

控、及时反馈、不断提高，以完善法律援助案件质量管理体系。建立切实有效的监

督机制，确保法律援助办案质量。从案件受理、审查，到完善案件指派制度，都要

做到规范、科学、合理。要通过建立重大疑难案件集体讨论制度、案件服务质量跟

踪反馈制度、开庭旁听制度、结案评估制度和案件抽查制度等，保证法律援助办案

质量。要通过公开等形式建立质量投诉监督制度，畅通受援人监督投诉渠

道，通过向受援人、公安机关、检察机关、人民法院等部门发放法律援助意见反馈

表等方式，将法律援助人员的执业情况置于当事人和相关部门的监督之下。要将办

案质量和办案补贴相联系，将处理违纪违规与表彰奖励先进相结合，激励和鞭策法

律援助人员提高办案质量。法律援助监督管理中的另一项重点工作，就是要坚决杜

绝法律援助有偿办案。法律援助机构及其工作人员、律师、基层法律服务工作者以

及法律援助志愿者队伍在开展法律援助工作中，都不得向受援人收取任何费用。

五是要加强法律援助队伍建设，着力提高法律援助人员综合素质和业务水

平。队伍建设是法律援助工作的根本和保证。法律援助工作队伍包括司法行政部门

从事法律援助工作的人员、律师、公证员、基层法律服务工作者和社会组织中志愿

从事法律援助工作的人员。首先要加强法律援助专职队伍建设。各地要为法律援助

机构配备高素质的工作人员，使之能够担负起《法律援助条例》规定的法律援助机

构组织实施和具体承办案件的职责。加强对法律援助机构人员的培训和教育，强化

职业道德和执业纪律教育。逐步提高法律援助工作人员待遇，改善工作条件，最大

限度地调动积极性。要加强对律师、基层法律服务工作者的教育，提高对法律援助

工作的认识，增强履行法律援助义务和参与提供法律援助的自觉性和荣誉感，真正

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发挥在法律援助工作中的主力军作用。对于社会组织中志愿从事法律援助工作的人

员，也要加强激励、教育和管理，引导他们在法律援助工作中发挥更大的积极作

用。

六是要要进一步加大宣传法律援助的力度，使广大困难众懂得运用法律援

助手段维护自己的合法权益。通过报纸、广播、电视、互联网等多种媒体进行广泛

的法律援助宣传和咨询服务活动，特别要多报道一些感人的典型案例，突出法律援

助扶贫助弱、伸张正义的社会效果，宣传实施法律援助制度对于保障困难众的合

法权益、促进司法公正、维护社会稳定的重要作用。通过宣传，在众中树立起法

律援助良好的社会形象，争取社会各界理解和支持。司法行政机关要继续加大宣传

力度，要把宣传《法律援助条例》作为今后工作的一项长期任务，把对领导的宣传

和对众的宣传结合起来，形成一定的声势，使广大困难众懂得运用法律援助手

段维护自己的合法权益，让社会各界广泛关注和支持法律援助事业。

七是要加强领导，狠抓落实，不断推进基层法律援助各项工作再上一个新的

台阶。我们深切地感受到，法律援助工作受到了各级党政领导的高度重视，得到了

相关部门的积极支持和配合，法律援助事业面临着前所未有的大好机遇。我们应当

抓住时机，乘势而上，加快发展，全面推动法律援助工作迈上新的台阶。

各基层法律援助机构要把法律援助作为一项中心工作，一把手亲自抓，组织

专门人员，对照《法律援助条例》和相关配套制度中的规定，针对实践中的问题逐

一进行调查研究，逐一提出具体意见，逐一进行落实。要把实践中的成功经验、具

体矛盾、困难和问题，进行认真分析^p梳理，积极向司法行政部门和当地党

委、政府提出有分析^p、有措施、有具体意见、建议的工作报告，让党委、政

府的领导随时了解法律援助工作进展情况和工作中存在的问题，争取领导的重视和

支持。要邀请人大、政协以及有关部门领导视察、检查《法律援助条例》的落实情

况。积极主动与财政、编制部门和公检法部门加强联系，一起调研指导工作，共同

解决法律援助工作面临的困难和问题。

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