具体行政行为“既判力”分析报告

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具体行政行为“既判力”研究

一、问题的提出

行政诉讼中被诉具体行政行为的合法性要受到人民法院的审查，但对于不是

系争案件诉讼标的却又与被诉具体行政行为有着某种实体上或程序上的具体行

政行为（构成人民法院在事实和法律两方面审查被诉具体行政行为合法性的基

础，以下简称基础性行政行为，限于篇幅，本文仅探讨其在事实审方面的地位-

笔者注），在行政诉讼乃至民事诉讼中地位如何，是作为普通证据、司法认知对

象还是作为构成要件之事实（构成要件之事实意味着法院必须受生效具体行政行

为意思表示与其认定的事实的拘束，直接作为定案证据），对法院有何种影响，

理论界并没有提供足够的理论支持，实践中该问题亦没有引起重视。

值得注意的是此前新颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规

定》（以下简称《行诉证据规则》）、《关于民事诉讼证据的若干规定》

（以下简称《民诉证据规则》）并没有解决这个问题。两司法解释仅在原则上规

定了“国家机关依职权制作的公文书证的证明力一般优于其他书证”，由此可推

知具体行政行为作为国家机关依职权制作的公文文书在地位上仅为普通书证。

《行诉证据规则》中规定“已经依法证明的事实”适用司法认知，似乎可以将具

体行政行为包含在，但作为司法认知对象，当事人如有足够的相反证据即可推翻，

其地位显然不如人民法院生效裁判认定事实的“定案证据”之地位（民事诉讼中

则无“已经依法证明的事实”地位之规定，即使是人民法院生效判决认定之事

实，亦不具有定案证据地位，只作为司法认知之对象）。具体行政行为在行政诉

讼中作为司法认知对象，在有相反证据足以推翻时，人民法院即可抛开具体行政

行为另行认定，在民事诉讼中甚至降格为普通证据，均不能约束人民法院。司法

解释上这种相互冲突和紊乱显然给具体行政行为的法律地位界定问题带来了极

大困难。

上述问题的核心在于具体行政行为的意思表示与其认定的事实对法院的效

力。事实上，在证据规则中解决具体行政行为意思表示与其认定之事实的法律地

位问题，不仅是司法程序的任务，更是行政程序的任务，涉与到具体行政行为在

国家法律体系中的效力问题。本文希望以此为契入点，从更深层次上，深入分析

生效具体行政行为对行政法律关系主体以与除行政主体外的其他国家机关（以下

简称其他机关）的约束力问题。

二、既决力的概念

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从理论上讲，具体行政行为是行政主体凭借国家公权力，认定事实并适用相

应法律决定行政相对人权利义务的意思表示。具体行政行为包括意思表示（以

行政法律关系的产生、变更或消灭等法律效果为意思容）以与作出该意思表示的

事实根据和理由等部分。作为国家意志的一种体现，具体行政行为一经作出，除

无效行政行为外，即具有法律效力，意味着特定事务的解决和特定法律关系状态

的确定，该具体行政行为的意思表示和认定的事实，对行政主体、相对人、利害

关系人以与其他机关如上级行政机关、法院等均应当具有约束力（上述机关有权

审查情形除外），上述主体不得作出与之相抵触的事实认定或意思表示，以保持

法律关系的稳定，这种力，类似于司法判决的既判力，为示与司法判决相区别，

笔者称为“既决力”。

（一）既决力的涵

既决力，是指生效具体行政行为的意思表示和认定的事实具有约束行政法律

关系主体、其他机关的效力，不得加以改变或妨碍，并有义务作为既定事实加以

承认和尊重，以维持法律关系的稳定。

（二）既决力的外延

既决力概念的提出，必然涉与到对传统具体行政行为效力理论的重组，当前，

国外学界在具体行政行为效力上的见解种类繁多，计有一效力说、二效力说、三

效力说、四效力说、五效力说、七效力说等等，容不一，大多涉与公定力、先定

力、效力先定特权、确定力（包括形式确定力即不可争力和实质确定力即不可变

更力）、拘束力、存续力、构成要件效力、确认效力、跨程序拘束效力、一事不

再理原则（既判力）、间接的禁止翻供原则、执行力、强制执行特权等概念。上

述效力大概可分为三个层次：第一个层次是具体行政行为相对于相对人的特权地

位。具体行政行为作为国家公权力行为，以公共利益为本位，以效率为诉求，客

观上需要一种公信力以保证行政管理秩序和行政管理（包括给付）目的的实现，

该种公信力主要体现为一种效力特权，该效力特权保证具体行政行为具有与生俱

来的合法性与有效性，属于该层次的主要有公定力、先定力、效力先定特权等概

念；第二个层次是具体行政行为对行政法律关系主体和其他机关的影响。具体行

政行为是行政主体代表国家作出的，是对特定权利义务状态的确定，作为一种客

观存在，必然会对行政法律关系主体以与其他机关产生影响，并要求得到尊重，

以维护行政管理的秩序，属于该层次的主要有确定力（包括不可争力和不可变更

力）、拘束力、构成要件效力、确认效力、存续力、跨程序拘束效力、一事不再

理（既判力）、间接的禁止翻供原则等概念；第三个层次是具体行政行为容的实

现。作为国家强制力保证实施的具体行政行为，其确定的权利义务应得以实现或

达到相应的状态。属于这一层次的主要有执行力与强制执行特权等概念。上述三

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个层次共同构成具体行政行为的效力状态。

既决力属于第二层次的概念，并涵盖其全部容，主要包括以下方面：

1、对相对人与利害关系人的约束力。

原则上，具体行政行为作出即生效，产生法律效果，这意味着特定权利义务

状态的确定，该特定权利义务状态对相对人与利害关系人具有约束作用，该种约

束作用包括程序上也包括实体上，程序上的约束作用主要是限制相对人与利害关

系人的救济权利（必须在法定救济期间提起，逾期则丧失救济权），实体上的约

束作用则是为相对人划定权利框架和义务围，相对人与利害关系人的行为要受其

羁束，二者构成既决力的一体两面，共同维护法律关系的稳定。传统效力学说将

程序上约束作用称为不可争力，以限制相对人不得任意请求改变已生效的具体行

政行为，将实体上的约束作用概括为拘束力，以限制相对人的行为。这种划分

将具体行政行为对相对人的程序权益和实体权益的影响人为地割裂开来，不仅无

助于科学认识具体行政行为与相对人的关系，而且失于繁琐而将具体行政行为的

效力体系弄得支离破碎。

2、对行政主体的约束力。

现代行政法的基本原则是合法性原则和信赖保护原则，前者禁止恣意和权力

的滥用，后者从保护人民的信赖利益出发，限制行政权力的反复无常，实际上都

突出了现代法律对行政权力的价值要求：合法、理性。具体行政行为产生法律效

果后，即意味着法律关系的确定，相对人和利害关系人都有权利期待具体行政行

为在一定时期可预见地保持稳定，行政主体作为法律关系主体亦有义务尊重这一

法律关系并保持其稳定，不得任意加以改变，否则即违反了上述基本原则。传统

效力学说将行政主体尊重具体行政行为确定的既成法律关系状态的义务理解为

拘束力，行政主体负有服从具体行政行为容之义务，而将行政主体不得任意改变

或撤销的义务理解为不可变更力。其实，行政主体受具体行政行为容的约束即

隐含了不得任意加以改变的义务，二者是一回事。

3、对其他机关的约束力。

具体行政行为对其他机关（包括行政主体的上级行政机关、法院以与其他国

家机关）具有约束力，在地区以与国外学界并不成问题，问题是大陆学界在这方

面认识则暂付阙如，这是形成行政诉讼中基础行政行为地位不明的关键所在。理

论上讲，具体行政行为对其他机关应当具有约束力，这是由权力分权制衡、行政

权力的国家属性、公益价值取向等原因决定的，也是行政管理秩序的在必然要求。

国外与地区在该约束力问题上主要有“构成要件效力”、“确认效力”等概

念。其中，构成要件效力，德国法上称为“构成要件之效果”

（Tatbestandswirkung），是指其他国家机关有义务将生效具体行政行为的“规

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制容”（即意思表示）当作一个既定的构成要件或既成的事实，予以承认和接受，

并作为自身管辖事务作出决定的基础。确认效力（Feststellungswikung），是指

作为具体行政行为规制容基础的“事实与法律认定”对其他国家机关具有约束

力，当然出于对行政程序缜密性、严谨性欠缺的考量，承认确认效力以法律明确

规定为限。构成要件效力与确认效力的区分主要在于效力主体部分，即具体行

政行为的意思表示有构成要件效力，而构成意思表示之基础的事实认定等则具有

确认效力，二者在对其他国家机关的约束力上只有量的区别，并无质的不同，这

种区分实际上将是一个整体的具体行政行为划分为两个部分，并分别具有不同

（量）的效力，在理论和实务上究竟有多大效用，值得怀疑。

综上，传统效力学说将生效具体行政行为对社会的影响人为生硬地划分为种

种力，如对同一个确定力，根据主体不同分为对相对人的不可争力与对行政主体

的不可变更力；对同一个主体如相对人，根据形式与容的不同，分为形式上的不

可争力与容的拘束力；对同一个具体行政行为，根据组成部分的不同，分为意思

表示部分的构成要件效力和事实认定、法律判断部分的确认效力等等，其分类标

准并不科学，所有的力其实目的都是解决一个法律关系稳定即一事不再理的问

题，本质上是一个生效具体行政行为在具有效力先定特权后，对包括行政法律关

系主体、其他机关在的约束问题，一个既决力概念即足解决该问题，故笔者主用

既决力概念取代传统效力学说中第二层次的所有概念。

相应地，具体行政行为效力三层次之间的关系是：第一层次的效力主要解决

的是行政行为的效力先定问题，可称为公定力，作为一种特权，是相对于相对人

行为而言的，并不涉与具体行政行为的具体的影响和约束问题，该问题由第二层

次的既决力解决，因而公定力构成既决力的前提和基础，不具有公定力的具体行

政行为如无效行政行为则不可能具有既决力；既决力解决具体行政行为效力的具

体容后，作为一种公权力行为，其法律效果应得到实现，这就是第三层次执行的

问题，可称为执行力，既决力又构成执行力的前提和基础，执行力则是上两个层

次的保障，故公定力、既决力、执行力实为一种层层铺垫、依次递进，共同构成

一个动态的具体行政行为效力概念。

三、既决力的界限

（一）主体

如前文所述，既决力主要约束行政主体、相对人、利害关系人、其他机关的

行为，当然因主体不同，其约束的效力亦有所不同。如对相对人、行政主体、利

害关系人，在具体行政行为生效之后，有程序和实体的约束，程序上相对人和利

害关系人只能在一定期限享有复议或诉讼等救济权，行政主体不能任意启动变更

或撤销程序；实体上相对人和利害关系人必须受具体行政行为容的约束，行政主

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体亦同。而对其他机关而言，则只有实体的约束。

（二）客体

既决力的客体是指既决力作用的对象，亦即具体行政行为中具有既决力效力

的部分。主要有：

1、意思表示

意思表示是行政主体将产生、变更、消灭行政法律关系的目的外化的过程，

也是法律效果赖以产生的根据，其所确定的权利义务状态，一般表现为具体行政

行为决定的主文。该意思表示是公权力作用的外在表现，具有既决力，对行政法

律关系主体具有约束力，不得作出与其抵触的行为，对其他机关来说，则有义务

将该意思表示（包括其所确定的权利义务状态）作为一个既定事实予以承认，如

作出公权力行为的事实基础涉与该具体行政行为的，必须以具体行政行为作为事

实基础之一部或全部（构成要件），不得绕开具体行政行为另行判断。例如在民

事合同纠纷案件中，涉与等当事人民事行为能力时，必须以的营业执照（作为行

政许可行为，颁证机关的意思表示为确定了经营围）作为依据，不得另行判断。

2、认定的事实

具体行政行为是基于一定事实进行法律判断的结果，认定事实构成行政主体

作出行政行为产生法律效果的基础，二者密不可分，具有既决力。这表现在相

对人和利害关系人于救济期限届满后，不得对生效具体行政行为认定的事实主异

议，行政主体不得改变认定之事实，否则构成改变具体行政行为，其他国家机关

要受具体行政行为认定的事实的拘束，不得作相反判断等等。

（三）时间

既决力的时间等同于具体行政行为的存续时间，因此既决力的时间要取决于

具体行政行为。由于一般具体行政行为一经作出并送达即产生效力，故既决力存

续的时间原则上是始于具体行政行为作出时，止于具体行政行为被依法撤销、确

认无效、废止时；例外情况下，对附条件的具体行政行为，如所附条件为延缓

条件（停止条件），既决力始于条件成就时，止于具体行政行为被撤销、确认无

效、废止时，如所附条件为解除条件，则既决力始于具体行政行为作出并送达时，

终于条件成就时；对附期限的具体行政行为，如所附期限为延缓期限（始期），

则既决力始于期限届满，止于具体行政行为被撤销、确认无效、废止时，如附解

除期限，则既决力始于具体行政行为作出并送达时，止于期限届满。

四、既决力的例外

值得注意的是，既决力并不是绝对的，在适用上有所例外。针对行政主体而

言，既决力并不是绝对的，既决力固然限制行政主体任意撤销或改变已生效具体

行政行为的权力，但并非绝对限制，如出现新的证据、发现其他严重错误或者因

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形势改变而需要加以废止时，行政主体仍有权亦有职责予以撤销或变更，以保护

公共利益、相对人或者利害关系人的重大法益。对其他机关，既决力并不适用于

其他机关依法定职权审查具体行政行为情形，如人民法院在行政诉讼中审查被诉

具体行政行为的合法性，有权从事实和法律两方面进行审查，此时既决力并不适

用。但上述情形以外，国家机关行使职权时必须受到具体行政行为既决力的约束，

否则即构成越权。

行文至此，笔者希望能够对文章篇首提出的问题作一个合乎法律和逻辑的回

答，即生效具体行政行为的意思表示（确定法律效果）与其认定的事实，对人民

法院具有既决力，人民法院在行政诉讼中，对被诉具体行政行为以外的其他具体

行政行为，人民法院在民事诉讼中对案情涉与的具体行政行为（即基础性行政行

为-笔者注），均应受其拘束，作为构成要件之事实，应直接作为定案证据，如发

现有重大问题，可中止诉讼，待依法定程序解决后，再恢复诉讼，不宜将生效具

体行政行为作为普通证据或司法认知对象对待。

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