林业法律法规

2012.07.27

林业有关法律法规及案例分析

全胜

一、林业行政执法设定依据

（一）法律

1、《中华人民国森林法》

颁布机关：全国人民代表大会常务委员会主席令第17号

颁布日期：1984年9月20日

实施日期：1985年11月1日

修订日期：1998年4月29日

2、《中华人民国野生动物保护法》

颁布机关：全国人民代表大会常务委员会主席令第9号

颁布日期：1988年11月8日

实施日期：1989年3月11日

修订日期：2004年8月28日

另外，还有《中华人民国种子法》《中华人民国产品质量法》《中华人民国防沙治沙法》

《中华人民国农村土地承包法》等。

（二）行政法规

1、《植物检疫条例》

颁布机关：国务院第98号令

颁布日期：1983年1月3日

实施日期：1983年1月3日

修订日期：1992年5月13日

2、《森林防火条例》

颁布机关：国务院

颁布日期：1988年1月16日

实施日期：1988年3月15日

修订日期：2008年11月19日

3、《森林病虫害防治条例》

颁布机关：国务院（第46条令）

颁布日期：1989年12月18日

实施日期：1989年12月18日

4、《中华人民国森林法实施条例》

颁布机关：国务院（第278号令）

颁布日期：2000年1月28日

实施日期：2000年1月29日

5、《退耕还林条例》

颁布机关：国务院（第367号令）

颁布日期：2002年12月14日

实施日期：2003年1月20日

另外还有：《中华人民国野生动物保护实施条例》《中华人民国野生植物保护实施条例》

等。

（三）部门规章

《林木林地权属争议处理办法》

颁布机关：中华人民国林业部（第10号令）

颁布日期：1996年10月14日

实施日期：1996年10月14日

《占用征用林地审核审批管理办法》

颁布机关：国家林业局（第2号令）

颁布日期：2001年1月4日

实施日期：2001年1月4日

（四）规性文件

《财政部、国家计委关于批准收取林权证工本费和林权勘测费的复函》

颁布机关：财政部、国家计委财综【2001】43号

颁布日期：2001年6月19日

实施日期：2001年6月19日

二、林业行政执法事项

（一）行政许可

（二）行政处罚

（三）行政强制

（四）行政征收

（五）行政确认

（六）行政裁决

（七）行政给付

今天在这里重点讲解（二）行政处罚。

[行政处罚]：林业行政执法人员在调查处理林业行政处罚案件时，应当依法收取证据：

证据有以下几种：

1、书证2、物证3、视听资料4、证人证言5、当事人的述6、鉴定结论7、勘验笔录、现场

笔录

凡给予林业行政处罚的应当具备下述条件：

1、有明确的行为人

2、有具体的事实和依据

3、法律、法规和规章应当给予林业行政处罚的

4、属于查处的机关管辖

立案必须符合下列条件：

1、有行为发生

2、行为是应受处罚的行为

3、属于本机关管辖

4、属于一般程序适用围

1、行为：盗伐森林或者其他林木

盗伐林木罪（刑法第345条第1款）是指违反国家森林法规，以非法占有为目的，擅自

砍伐国家、集体所有或者个人所有的森林或其他林木，数量较大的行为。

处罚依据

《中华人民国森林法》第39条第1款：盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失，由

林业主管部门责补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木

价值3倍以上10倍以下的。

《中华人民国森林法实施条例》第38条：盗伐森林或其他林木的，以立木材积计算，

不足0.5立方米或幼树不足20株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株树

10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍至5倍的。

盗伐森林或其他林木的，以立木材积计算0.5立方米以上或幼树20株以上的，由县级以

上人民政府林业主管部门责令补种盗伐株树10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，

并处盗伐林木价值5倍至10倍的。

相关法律文件：

《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第四条：盗伐林木“数量较大”以2至5立方米或者幼树100至200株为起点，盗伐

林木“数量巨大”，以20至50立方米或者幼树1000至2000株为起点；盗伐林木“数量特

别巨大”以100至200立方米或幼树5000至10000株为起点。

第七条：对于一年多次盗伐，滥伐少量林木未经处罚的累计其盗伐、滥伐林木的数量，

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

处罚种类或者相关行政措施：

责令补种树木、没收盗伐的林木或者变卖所得。

处罚主体：县级以上人民政府林业主管部门。

国务院林业主管部门依法授权的森林公安机关

2、行为：滥伐森林或者其他林木

滥伐林木罪：是指违反森林法规定，未经有关部门批准并核发采伐许可证，或者虽持有

采伐许可证，但违背采伐证所规定的地点、数量、树种、方式而任意采伐本单位所有或管理

的，以及本人自留山上的森林或者其他林木数量较大的行为。

处罚依据：

《中华人民国森林法》第39条第2款：滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令

补种，滥伐株树5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍以上5倍以下的。

《中华人民国森林法实施条例》第39条：滥伐森林或其他林木，以立木材积计算，不

足2立方米或幼树不足50株的，由县级以上林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，

并处滥伐林木价值2倍至3倍的。

滥伐森林或其他林木，以立木材积计算2立方米以上或幼树50株以上的，由县级以上

林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的。

相关法律文件：

《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

第6条：滥伐林木“数量较大”，以10至20立方米或幼树500至1000株为起点；滥

伐林木“数量巨大”以50至100立方米或者幼树2500至5000株为起点。

处罚种类或相关行政措施：

责令补种树木

处罚主体：县级以上人民政府林业主管部门

国务院林业主管部门依法授权的森林公安机关。

3、行为：在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木

处罚依据：

《中华人民国森林法》第四十三条：在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林

业主管部门责令停止行为，没收收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，可以并处收购林木

的价款1倍以上3倍以下的；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

相关法律文件：

《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000

年11月17日审判委员会第1141次会议通过，自2000年12月11日起施行）

（法释[2000]36号）

第十一条：具有下列情形之一的，属于在林区非法收购盗伐、滥伐的林木“情节严重”：

（一）非法收购盗伐、滥伐的林木二十立方米以上或者幼树一千株以上的；

（二）非法收购盗伐、滥伐的珍贵树木二立方米以上或者五株以上的；

（三）其他情节严重的情形。

具有下列情形之一的，属于在林区非法收购盗伐、滥伐的林木“情节特别严重”：

（一）非法收购盗伐、滥伐的林木一百立方米以上或者幼树五千株以上的；

（二）非法收购盗伐、滥伐的珍贵树木五立方米以上或者十株以上的；

（三）其他情节特别严重的情形。

处罚种类或者相关行政措施：

没收收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得；

：

责令停止行为。

处罚主体:林业主管部门

国务院林业主管部门依法授权的森林公安机关

4、行为：未经批准擅自在林区经营（含加工）木材

处罚依据：

《中华人民国森林法实施条例》第四十条：违反本条例规定，未经批准，擅自在林区经

营（含加工）木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收非法经营的木材和所得，并处

所得2倍以下的。

处罚种类或者相关行政措施：

没收非法经营的木材和所得；

。

处罚主体：县级以上人民政府林业主管部门

5、行为：无木材运输证运输木材

处罚依据：

《中华人民国森林法实施条例》第四十四条第一款：无木材运输证运输木材的，由县级

以上人民政府林业主管部门没收非法运输的木材，对货主可以并处非法运输木材价款30%以

下的。

处罚各类或者相关行政措施：

没收非法运输的木材；

。

处罚主体：县级以上人民政府林业主管部门

6、行为：退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目实施围从事滥采、乱挖

等破坏地表植被的活动

处罚依据：

《退耕还林条例》第六十二条：退耕还林者擅自复耕，或者林粮间作、在退耕还林项目

实施围从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动，尚不够刑事处罚的，由县级以上人员政府林

业、农业、水利行政主管部门依照森林法、草原法、水土保持法的规定处罚。

处罚种类或者相关行政措施：

根据有关法律、法规确定。

处罚主体：县级以上人民政府林业行政主管部门

三、林业行政执法案例评析

1、盗伐林木案件：承包人擅自采伐本人承包经营管理的集体林木构成盗伐

[基本案情]1995年7月，某通过竞标承包了村集体在路两旁栽植的林木，路段长1000

米，树1200棵。合同规定，承包期限为10年，林木所有权归集体，林木采伐收益四六分成，

即集体分四成某分六成。四于某平时悉心管理，林木长势良好，到2004年已长成大树。2004

年10月，某碰到本县某木材加工厂的木材收购员某，某表示有意购买某承包经营的林木。

某在未征得村委会同意的情况下，私自将所承包的1200棵林木以每立方米500元的价格卖

给某。某并于第二天组织人员对林木实施采伐作业，当天上午便采伐了25株交给某运回厂

里。下午某准备继续采伐时，被村委会负责人发现并制止。县林业局接到报案后，当即派人

赶到现场对案件进行调查。经查，某在未依法办理林木采伐许可手续的情况下砍伐林木，属

无证采伐，又因某系承包集体的林木，在未征得村委会同意的情况下私自采伐林木25株，

立木蓄积9立方米，构成盗伐林木罪，随即将案件移送县公安局查处。

[处理意见]县公安局接到林业局移送的案件后，经过审查认为，某虽然承包的是集体的

林木，但按照合同分成比例某占大头，所以不能认为某是采伐集体的林木。某的行为不构成

盗伐林木，应当定性为滥伐林木，但是9立方米又达不到刑事立案的标准。

县公安局将案件退回林业局处理。

[案件评析]县公安局对该案的处理是错误的。

某采伐的是集体的林木。当初某与村委会签订承包合同，明确约定林木所有权归集体，

因此，林木权属并未发生转移。至于林木收益分成某占大头的约定，只是村委会对某承包经

营这片林木给予的报酬，收益分成比例并不等于林权的股权比例，因此，林木权属归集体所

有的事实并没有改变。根据合同约定，某对其承包经营管理的林木依法享有经营管理权，并

不享有所有权，没有采伐等处分权。

某采伐集体林木的行为应当定性为盗伐。《关于审理破坏森林资源刑事案件

具有应用法律若干问题的解释》规定，以非法占有为目的，具有下列情形之一，数量较大的，

依照《刑法》第345条第1款的规定，以盗伐林木罪定罪处罚：

（1）擅自砍伐国家、集体、他人所有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木的。该

解释同时规定，盗伐林木“数量较大”，以2立方米至5立方米或者幼树100株至200株为

起点。由此可见，某擅自砍伐本人承包经营管理的集体的林木，并且数量较大（立木蓄积9

立方米），已经符合盗伐林木罪的构成要件，应当按盗伐林木罪定罪处罚。

林业局对某无证采伐林木的定性是正确的，应重新移交公安相关进行查处。另外，林业

局还应对某木材加工厂非法收购盗伐林木的行为依法作出处理。

[观点概括]承包人未持有林木采伐许可证，擅自采伐本人承包经营管理且所有权属于发

包方的森林或者其他林木的，属于盗伐林木的行为。

2、滥伐林木案件：滥伐林木行为的处罚幅度应当如何把握？

[基本案情]2004年12月至2005年1月，农民林某在进行油松抚育采伐作业过程中，

没有按照设计要求进行采伐作业，滥伐林木145株，折合立木材积8.17立方米，采伐的林

木归村集体。

[处理意见]对林某滥伐集体林木行为的处理，有两种不同意见：

第一种意见认为，林某没有按照设计要求进行采伐作业，按照森林法第39条的规定，

可处滥伐林木价值2—5倍，责令补种滥伐株数5倍的树木。

第二种意见认为，林某给集体造成较大损失，情节较重，应处滥伐林木价值3倍以上的

，责令补种滥伐株数5倍的树木。

县林业局责令林某补种滥伐株数5倍的树木，并处林木价值5倍的。

[案件评析]县林业局的处理是正确的。

林某在油松抚育采伐作业时，已经过当地林业主管部门进行采伐设计并签发采伐许可证，

但没有按照设计要求进行采伐。林某在此次案件中共滥伐林木145株，折合立木材积8.17

立方米。根据有关规定，其行为构成滥伐林木行为。

《森林法》第39条第2款规定：“滥伐森林或者其他林木，由林业主管部门责令补种滥

伐株数五倍的树木，并处滥伐林木价值二倍以上五倍以下的。”《森林法实施条例》对《森

林法》的上述规定进行了细化，其第39条明确规定，滥伐森林或者其他林木，以立木材积

计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐

株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的。滥伐森林或者其他林木，以立木材

积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥

伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的。《森林法实施条例》的规定是行

政法规对法律规定的明确和具体化。《森林法》对处理滥伐行为赋予行政执法机关以较大幅度

的自由裁量权，可以对行为人处以滥伐林木价值2倍至5倍的行政，但《森林法实施条

例》为防止权力滥用，保证行政处罚的公平、公正性，对这一自由裁量权进行了限定。执法

机关及执法人员必须在法律限定的权限围行使自由裁量权，即对滥伐林木的行政行为，除责

令补种树木外，只能根据滥伐的具体数量分别的滥伐林木价值2倍至3倍或者3倍至5倍两

种幅度围确定行政数额。

本案中，林某滥伐立木材积8.17立方米，已远远超过2立方米，所以，应依据《森林法

实施条例》第39条的规定，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树

木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的。

[观点概括]实施行政处罚，应当在法律、法规规定的幅度行使行政处罚自由裁量权。

3、毁林案件：擅自开垦无林地种植农作物应如何处罚？

[基本案情]2005年6月，村民薛某与村委会签订了一份承包造林合同，承包宜林荒山

55亩，承包期为30年。合同生效后，薛某并未按约定进行植树造林，而是为了尽快获得经

济收益，将部分集体林地开垦为农田，种植了农作物。经县林业局调查后认定，薛某共开垦

集体宜林地4.5亩。

[处理意见]在案件处理过得中，县林业局存在两种不同的意见：

第一种意见认为：薛某未严格履行承包造林合同的约定，私自将村集体的宜林地开垦为

耕地，属于擅自改变林地用途行为。

第二种意见认为，薛某违反《森林法实施条例》的规定，为种植农作物，私自开垦集体

的宜林地，属于擅自开垦林地行为。

县林业局采纳了第二种意见，对薛某作出如下处理：（1）责令停止行为；（2）限期恢复

原状；（3）处非法开垦林地每平方米5元的。

[案件评析]县林业局的处理是正确的。

首先，薛某的行为性质不属于《森林法实施条例》第43条规定的擅自改变林地用途。《森

林法》第18条第1款规定，进行勘查、开采矿藏的各项建设工程，必须占用或者征用林地

的，经县级以上林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用

地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。根据这一规定，如果

未经林业主管部门审核同意，将林地改为建设用地，就构成了擅自改变林地用途行为。擅自

改变林地与用途行为一般具有以下特点：（1）行为人主观上具有改变林地用途的故意；（2）

客观上实施了擅自将林地改为建设用地的行为；（3）情节较轻，尚不够追究刑事责任。本案

中，薛某在宜林地上开荒种植农作物，开垦后的林地仍然是农用地的性质，并未将林地改为

建设用地，显然不能以擅自改变林地用途为由对其进行处罚。

其次，薛某的行为属于擅自开垦无林地种植农作物的林业行政行为。《森林法》第23条

第1款规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。所谓擅自开垦林地

行为，是指行为人违反国家有关规定，擅自开垦无林地种植农作物或者在开垦林地过程中未

造成林木毁坏的行为。一般具有如下特点：（1）行为人主观上以种植农作物为目的；（2）客

观上实施了擅自开垦无林地或者在开垦林地过程中未造成林木毁坏的行为；（3）情节较轻，

尚不够追究刑事责任。本案中薛某为了种植农作物，擅自开垦集体的无林地，面积为4.5亩，

已构成擅自开垦林地的行政行为。对于擅自开垦无林地行为的处罚，《森林法实施条例》第

41条第2款规定，擅自开垦林地但对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、

林木的，由县级以上林业主管部门责令停止行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平

方米10元以下的。

因此，县林业局采纳第二种意见对田某进行行政处罚是正确的。

[观点概括]违反《森林法实施条例》的规定，擅自开垦无林地的，由县级以上林业主管

部门责令停止行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的。

4、经营木材案件：非法加工木材并收购盗伐的林木应分别追究法律责任

[基本案情]村民丁某于2006年3月初，在自家院落搭建了简易工棚，购进一套木材加

工设备，开始承接附近村民的木材加工业务，但未办理木材经营（加工）审批手续。该木材

加工点自开业以来，除承接废料、旧料加工外，还多次收购了以明显低于市场价格出售的树

原木累计23.80立方米。县林业局经调查发现。这些树原木均系当地村民盗伐的林木。案发

时，丁某已赚取废料、旧料加工费1700元。

[处理意见]在案件处理过程中，县林业局存在两种不同的意见：

第一种意见认为，丁某开办的木材加工厂，从事来料加工业务，应当以在林区非法加工

木材行为进行行政处罚。

第二种意见认为，丁某不仅从事了非法加工木材活动，而且还收购了村民盗伐的林木，

应当对其在林区非法加工木材、非法收购明知是盗伐的林木行为分别进行处罚。

县林业局采纳了第二种意见，对丁某非法加工木材的行为作出如下处罚：（1）没收所得

1700元；（2）处所得2倍的，计人民币3400元。将丁某收购村民盗伐林木的相关证据

材料移交给了森林公安机关立案侦查。

[案件评析]县林业局的处理是正确的。

第一，县林业局对丁某擅自加工废料、旧料的行政行为，应当依法给予行政处罚。

为了加强对木材经营、加工行业的监督管理，《森林法实施条例》第34条规定，在林区

经营（含加工）木材，必须经县级以上林业主管部门批准。根据这一规定，所谓擅自在林区

加工木材是指行为人以牟利为目的，未经林业主管部门批准或者虽经批准但违反其规定，在

林区从事木材加工活动、赚取加工费的行为。该行为一般具有以下特点：（1）行为人主观上

以牟利为目的；（2）客观上实施了在林区非法加工木材的行为；（3）情节较轻，尚不够追究

刑事责任。本案中，丁某未经林业主管部门批准，在林区擅自承揽木材加工业务、赚取木材

加工费的行为，违反了《森林法实施条例》第34条的规定，已构成擅自在林区非法加工木

材行为。对擅自在林区非法加工木材行为的处罚，《森林法实施条例》第40条进一步规定，

未经批准，擅自在林区经营（含加工）木材的，由县级以上林业主管部门没收非法经营的木

材和所得，并处所得2倍以下的。因此，县林业局对丁某擅自加工废料、旧料行为处以

没收所得1700元、3400元的处罚是正确的。

第二、丁某收购盗伐林木的行为已涉嫌构成犯罪，县林业局应当依法将丁某涉嫌犯罪部

分移送公安机关立案侦查。

本案中值得注意的是，丁某不仅实施了非法加工木材的行政行为，还收购了部分盗伐的

林木。《森林法》第43条规定，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林业主管部

门责令停止行为，没收收购的盗伐林木或者变卖所得，可以并处收购林木的价歀1倍以上3

倍以下的；构成犯罪的，依法追究刑事责任。所谓在林区非法收购明知是盗伐、滥伐林

木的行为是指以牟利为目的，在林区收购明知是盗伐或者滥伐林木的行为。该行为一般具有

以下特点：（1）行为人主观上以牟利为目的；（2）客观上实施了明知是盗伐、滥伐的林木而

予以收购的行为。明知与否对于认定丁某非法收购行为的性质十分关键。《关于

审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第10条规定：明知包括知道和

应当知道。具有下列情形之一的，可以视为应当知道：（1）在非法的木材交易场所或或者销

售单位收购木材的；（2）收购以明显低于市场价格出售的木材的；（3）收购违反规定出售的

木材的。本案中，丁某以牟利为目的，收购以明显低于市场价格出售的树原木，符合非法收

购明知是盗伐滥伐林木行为的主观要件，应当视为明知。《关于审理破坏森林资

源刑事案件具有应用法律若干问题的解释》第11条规定，非法收购盗伐、滥伐的林木20立

方米以上或者幼树1000株以上的，属于“情节严重”的情形之一。本案中，丁某收购村民

盗伐的树23.80立方米，已达到刑事案件的立案标准，县林业局将有关证据材料移交公安机

关立案侦查的做法是正确的。

[观点概括]在非法经营（含加工）木材活动中，有收购明知是盗伐滥伐林木行为的，林

业主管部门应对行政部分予以行政处罚，涉嫌犯罪部分则应当移送公安枝关立案，追究刑事

责任。

5、运输木材案件：超出木材运输证准运数量运输木材的应给予处罚

[基本案情]2005年6月13日，毛某在甲县办理了一20立方米的木材运输证后，雇请

货车将木材从甲县运往丙县，途经乙县时，毛某又加装了5立方米木材，经众举报后被查

获。

[处理意见]对毛某的处理有三种意见：

第一种意见认为，毛某行为属于超数量运输行为，应按《森林法实施条例》第44条第2

款处理，即没收超出的5立方米。

第二种意见认为，毛某加装的木材地点与申请办理木材运输证的地点不符，该运输证对

于加装的木材而言，可以视为无效证件，其行为不是证货不符，而是无证运输，应按《森林

法实施条件》第44条第1款处理，即没收超出的5立方米，并可以处30%以下的。

第三种意见认为，毛某在乙县购买的5立方米木材可能是盗伐或者滥伐的木材，但毛某

故意不问木材的来源，因此，毛某的行为是非法收购明知是盗滥伐木材，应按《森林法》第

43条处理，没收非法收购的5立方米木材，并处1—3倍的。

林业主管部门根据第二种意见对毛某进行了处罚。

[案件评析]林业主管部门的处理是正确的。

实行木材运输凭证的管理制度，目的是保障林区木材运输的正常秩序，防止非法采伐的

木材流入流通领域。木材凭证运输和木材凭证采伐制度配合实施，能有效监督采伐计划的执

行，更好她保护森林资源。运输的木材数量超出木材运输证所准运的运输数量案件是非法运

输木材案件中最常见的运输行为。

本案表面看是简单的超数量运输木材行为，但本案有证据证明，毛某在乙县加装了5立

方米木材。这5立方米木材相对毛某在甲县办理的20立方米的木材运输证来讲，是完全处

在无木材运输证的状态，所以应当认定是无证运输。

当然，如果没有证据证明毛某在乙县加装了5立方米木材，那应当按超数量运输木材来

处理。同理，本案因无法证明毛某在乙县购买的5立方米木材就是盗伐或者滥伐的木材，所

以，不能认定毛某的行为是非法收购明知是盗、滥伐木材的行为。

[观点概括]运输的木材数量超出木材运输证所准运数量的，一般按超数量运输处理。但

有证据证明，木材办理运输证后，货主再装木材，造成超数量的，加装的木材应当按无证运

输处理。