第1章建设法规概论
教学提示：建设法规不是国家法律体系中独立的法律部门，它是分散于各法律部门、
各级行政法规和规章中的有关建设活动的法律规范的总称。由于建筑产品的公共性，致使
建设法规在法律体系中具有非常重要的作用。由于建筑产品的特殊性，致使建设法规也呈
现出一些独有的特征。
教学要求：本章要求学生掌握建设法规的概念。重点掌握建设法规的作用、调整对象
和我国建设法规立法的现状。
1.1建设法规的概念
1.1.1建设法规及其调整对象
建设法规是国家法律体系的重要组成部分，是指国家立法机关或其授权的行政机关制
定的旨在调整国家及其有关机构、企事业单位、社会团体、公民之间，在建设活动中或建
设行政管理活动中发生的各种社会关系的法律、法规的总称。
建设法规的调整对象主要包括三个方面：
建设活动中的行政管理关系，即国家机关正式授权的有关机构对工程建设的组织、监
督、协调等职能活动。建设活动与国家、人民的生命财产安全休戚相关，国家必须对此进
行全面严格的管理。在管理过程中，国家就与建设单位、设计单位、施工单位、建筑材料
和设备的生产供应单位以及各种中介服务单位产生管理与被管理的关系。这种关系由有关
建设法规来调整和规范。如建设法规中的《建设工程质量管理条例》就规定了建设单位、
勘察设计单位、施工单位以及监理单位的质量责任和义务，并规定由国务院建设行政主管
部门和县级以上地方人民政府对上述单位的质量行为进行监督和管理。
建设活动中的经济协作关系，即从事工程建设活动的平等主体之间发生的往来协作关
系。如建设单位与施工单位之间的建设工程合同关系、业主与建设监理单位之间的委托监
理合同关系等等。这种关系也由建设法规来调整。如《合同法》和《建筑法》就规定发包
单位和承包单位双方在构造和履行建设工程合同关系中应有的权利和义务。
建设活动过程中的其他民事关系。在建设活动过程中，还会涉及到诸如房屋拆迁、从
业人员与有关单位间的劳动关系等一系列民事关系，这些关系也需要由建设法规以及相关
的其他法律部门来共同调整。如《城市房地产管理法》中就有有关城市房屋拆迁的规定，
《建筑法》中就有关于建筑施工企业应当为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付
保险费的有关规定。
·2·建设法规
1.1.2建设法规的特征
建设法规除了具备一般法律法规所共有的特征外，还具备行政性、经济性、政策性和
技术性特征。
行政性指建设法规大量使用行政手段作为调整方法。如授权、命令、禁止、许可、免
除、确认、计划、撤销等等。这是因为工程建设活动关乎人民生命财产安全，国家必然通
过大量使用行政手段规范建设活动以保证人民生命财产安全。
工程建设活动直接为社会创造财富，建筑业是可以为国家增加积累的一个重要产业部
门。工程建设活动的重要目的之一就是要实现其经济效益。因此调整工程建设活动的建设
法规的经济性是十分明显的。
工程建设活动一方面要依据工程投资者的意愿进行，另一方面还要依据国家的宏观经
济政策。因此建设法规要反映国家的基本建设政策，政策性非常强。
工程建设产品的质量与人民的生命财产安全紧密相连，因此强制性遵守的标准、规范
非常重要。大量建设法规是以规范、标准形式出现的，因此其技术性很明显。
1.1.3建设法规的作用
基本建设活动是一个国家最基本的经济活动之一，它为各行各业提供最基本的物质环
境。完善合理的建设法规体系可以规范人们的工程建设活动，为国家增加积累，使人民安
居乐业。
1.2建设法规的体系
1.2.1建设法规的体系构成
广义的建设法规体系由五个层次组成。
1.建设法律
指由全国人民代表大会及其常委会制定颁布施行的属于国务院建设行政主管部门主管
业务范围的各项法律。其效力仅次于宪法，在全国范围内具有普遍约束力。如《中华人民
共和国城市规划法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国建筑法》、
《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国招标投标法》等等。
2.行政法规
指由国务院制定颁布施行的属于建设行政主管部门主管业务范围的各项法规。行政法
规是仅次于法律的重要立法层次。如《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程质量管
理条例》、《城市房地产开发经营管理条例》等等。
3.部门规章
指国务院各部门根据法律和行政法规在本部门的权限范围内所制定的规范性文件，其
·2·
第1章建设法规概论·3·
表现形式有规定、办法、实施办法、规则等等。如2001年11月5日建设部令第107号《建
筑工程施工发包与承包计价管理办法》、2001年8月29日建设部令第102号《工程监理
企业资质管理规定》等等。
4.地方性法规
指地方国家权力机关制定的在本行政区域范围内实施的规范性文件。如《广东省建设
工程招标投标管理条例》、《深圳经济特区建设工程质量条例》等等。
5.地方政府规章
指由省、自治区、直辖市人民政府制定的普遍适用于本地区的规定、办法、规则等规
范性文件。如《广东省建筑市场管理规定》、《深圳市建设工程勘察设计合同管理暂行办
法》等等。
在以上五个层次的法规中，较低层次的法规不得与较高层次法规相抵触，如果出现矛
盾，较低层次法规应服从较高层次法规的规定。
1.2.2我国建设法规的立法现状
建设部于1991年提出了《建设法律体系规划方案》，标志我国建设立法走上了系统化、
科学化的发展道路。目前，已制定颁行和即将颁行的建设法律有《城市规划法》、《建筑
法》、《市政公用事业法》、《村庄和村镇规划建设管理法》、《城市房地产管理法》、
《风景名胜区法》、《住宅法》等等；并有大量行政法规、部门规章和地方性法规对这些
法律加以细化和补充；此外，还有许多法规虽不属于建设法规的体系，但对建设活动也有
规范作用，也应当受到我们的关注。比如《中华人民共和国合同法》的第十六章规定了有
关建设工程合同签订、履行、担保等活动的行为规范，也是建设活动必须遵循的法律。
1.3建设法规的基本原则
工程建设活动投资大、周期长、涉及面广，其产成品是建筑工程，关系到人民生命、
财产的安全，为保证建设活动顺利进行和建筑产品安全可靠，建设法规立法时遵循的基本
原则是：
1.确保建设工程质量
建设工程质量是指国家规定和合同约定的对工程建设的适用、安全、经济、美观等一
系列指标的要求。建设法规通过一系列规定对建设工程提出了强制性质量要求，是建设工
程必须达到的最低标准，并赋予有关政府部门监督和检查的权力。
2.确保工程建设活动符合安全标准
工程建设安全标准是对工程建设的设计、施工方法和安全所作的统一要求。多年以来，
我国建筑业就是伤亡率非常高的行业，建筑工地伤亡事件时有发生。建设法规通过一系列
规定对工程建设活动的安全提出了强制性要求，并同时赋予有关政府部门监督和检查的
·3·
·4·建设法规
权力。
1)遵守国家法律法规原则
建设活动是最频繁、对国家经济和人民生活影响最为巨大的社会经济活动之一。它涉
及面广，建设法规对于建设活动的规定要与国家有关法律法规相统一。建设活动参与单位
和人员不仅应遵守建设法规的规定，还要遵守其他相关法规的规定。
2)合法权益受法律保护原则
宪法和法律保护每个市场主体的合法权益不受侵害。因此建设法规保护合法主体的合
法权益，维护建设市场的正常秩序。
1.4建设法律关系
建设法规用来调整在建设活动中发生的各种社会关系，这些社会关系分成三大类：发
生在国家行政管理机关和建设市场主体之间的行政管理关系、发生在建设市场主体之间的
经济协作关系和其他民事关系。这三大类关系就是工程建设法律关系。
1.4.1建设法律关系的概念
1.法律关系的概念
法律关系是指由法律规范调整一定社会关系过程中所形成的人们之间的权利义务关
系。由此可见，法律规范是法律关系产生的前提；法律关系是庞大社会关系中的一种，是
受到法律约束的社会关系；法律关系是人与人之间的合法关系。法律关系由主体、客体和
内容这三要素构成。主体是法律关系的参与者，也是权利和义务的承担者；客体是主体权
利业务共同指向的对象；内容即是法律关系主体所享有的权利和承担的义务。
2.建设法律关系的概念
建设法律关系是法律关系的一种，是在建设管理和协作过程中产生的由建设法规所确
认和调整的权利义务关系。具体来说，就是上面所说的建设活动中发生的三大类社会关系。
1.4.2建设法律关系的构成要素
如同任何法律关系一样，建设法律关系也由三要素构成：主体、客体和内容。
1.建设法律关系主体
建设法律关系主体指参与建设活动，受建设法规调整，在法律上享有权利、承担义务
的人。建设法律关系主体有自然人、法人和其他组织。如施工企业工作人员、从事工程勘