第二讲行政法主体

行政法主体

第一章行政法主体概述

行政法主体的定义：即行政法律关系主体，指行政法调整的各种行政关系的参加人，包括组织和

个人。具体来说，组织包括国家机关、企事业组织、社会团体和其他组织。个人则包括作为行政

相对人的公民、外国人和无国籍人。

行政法主体与行政主体的区别：

行政主体是行政法主体中最重要的一种。行政主体可能在各种行政法律关系中存在，但它仅仅是

行政法律关系中的一方。（严格的说，行政主体只有在行政管理法律关系中才具有真正的行政主体

地位）

行政主体与行政机关的区别：

行政机关是行政主体的一种，是行政主体中最重要的一种。行政主体中除了行政机关，还有法律、

法规授权的组织和其他社会公权力组织，但其比重非常小，以至于现实中，人们经常将“行政机关”

作为行政主体的代名词。

★★第二章行政机关

一、定义：

行政机关是指依照宪法或行政组织法的规定而设立的行使国家行政职能的国家机关。

二、特点：

首先，行政机是由国家设置，代表国家行使相关职能¡ª¡ª区别于政党、社会组织、团体。

其次，行政机关是行使国家行政职能的机关¡ª¡ª区别于立法、司法机关。

再次，行政机关是依照宪法或组织法的规定而设置的机关¡ª¡ª区别于法律、法规授权的组织

和其他社会公权力组织。

三、行政机关的双重性质

人民代表大会的执行机关；

行政相对人的行政主体

四、行政机关的特征

1、行使国家行政职权，管理国家行政事务；

2、行政机关在组织体系上实行从属制领导；

3、行政机关决策上采取首长负责制；

4、行政机关行使职能通常是主动、经常和不间断的；

5、行政机关最经常、最广泛、最直接地与个人组织打交道。

五、行政机关的职责、职权和管理手段

（一）一般职责（书P124-126）

保障国家安全、维护社会秩序、促进经济发展、促进文化进步、健全社会保障和福利、保护

和改善人类环境。

（二）主要职权（书P127-128）

行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权、行政处罚

权。

（三）主要管理手段

1、制定规范和发布命令、禁令

2、编制和执行计划、规划

3、设定和实施行政许可

4、征收税费、财政资助和征收、征用财产

5、调查统计和发布经济、社会信息

6、处理和裁决争议、纠纷

7、采取行政强制措施

8、实施行政制裁

9、缔结行政合同

10、提供行政指导

六、我国现行行政机关的体系

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中央机关与机构地方机关与机构非政府组织与个人

①国务院①各级人民政府

②国务院组成部门②县以上政府工作部门、直属机构、

①被授权的企业组织

是③国务院直属单位和特设特设机构③三种派出机关（行署、区

②被授权的事业单位

主机构④国务院组成部门管公所、街办）④中央机关或机构依法

③被授权的社会团体

体理的机构设立的分支机构

④被授权的村居委会

⑤经授权的内设机构⑤经授权的派出机构、内设机构

⑥经授权的议事协调机构⑥特定条件下的综合执法机构

①国务院办公机构、办事机

非构①地方政府办公机构、办事机构

主②未经授权的内设机构②未经授权的内设机构、派出机构受委托的组织和个人

体③未经授权的议事协调机③未经授权的议事协调机构

构

第三章其他行政主体

指行政机关以外的行使一定行政职能的法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。

一、法律、法规授权的组织

包括以下几种情形：

法律、法规授权的社会公权力组织，如行业协会等；

法律、法规授权的国有企事业单位，如烟草专卖公司，电力公司，高等学校等；

私法人、民办非法人组织；

行政机关的内设机构、派出机构；

我国现行的法律、法规授权的情况可归结为：

（一）基层众性自治组织

城市：居民委员会。受街道办事处指导。比如甘家口街道办事处指导花园村社区居委会。

农村：村民自治委员会。受乡镇领导，调解纠纷，协助维护社会治安。

但请记住：基层众组织不是一级政权组织。

（二）行业组织

根据法律法规授权行政特定职能的各种组织。主要是指协会，比如律师协会对律师进行职业道德

培训，检查和监督等。（书P140）

（三）工青妇等社会团体

法律法规授权行使某项特定职权的社会团体。（书P140）

（四）事业与企业组织

这些包括：学校、医院、救助站等

（五）行政机关的内设机构和派出机构

依照行政组织法的一般原理，行政机关内部的内设机构和派出机构不能以自己的名义独立对外作

出行政行为并承担法律责任。但是为了高效，有的时候也可以派内设机构成为特定行政法主体。

如，派出所依据《治安管理处罚条例》33条可以行使警告和50元以下的的权力。

★被授权组织的法律地位：

仅是在刑事法律、法规所授行政职能时，是行政主体，与行政机关具有基本相同的法律地位；

以自己的名义行使法律法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任；

在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位。

二、其他社会公权力组织

在法律法规未授权行使公权力情况下的社会公权力组织。

行业协会等一类社会团体，他们在有法律法规授权情况下则为“法律、法规授权的组织”，在没有

法律、法规授权而依组织章程行使行政职能的情况下则为“其他社会公权力组织”。

【中国足协处罚案】请思考:中国足协作为一个非国家的社会团体,其管理活动是否也属于行政法上

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所谓的行政。

长春亚泰足球队在2001年10月6日的第22轮与浙江绿城足球队的比赛中,净胜6球,在整个赛季

中排名甲B第二。按照中国足协发布的《全国足球队甲级联赛规则》第9条关于获得全国足球甲

级队B组联赛前两名的队,次年参加全国足球甲级A组联赛¡±的规定,长春亚泰足球队应升入甲A

足球队之列。

但是,中国足协在联赛结束后的2001年10月16日,作出足纪字(2001)14号¡°关于对四川绵阳,成

都五牛,长春亚泰,江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定¡±,该决定取消了长春亚泰升入

甲A的资格和2002年,2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格,并限长春亚泰在3个月内进行

内部整顿,同时对教练员和球员作出停止转会资格的处罚。这是中国足协为严肃足球联赛纪律,打击

假球黑哨现象而采取的重要措施。

而长春亚泰足球俱乐部因不服足协的处理决定,于2002年1月7日向北京市第二中级人民法院提

起行政诉讼。法院在同年1月23日作出书面答复,明确作出了不予受理的裁定,认为本案不符合我

国《行政诉讼法》规定的受理条件。

案例：王某是某省一所高校后勤处的职员，1995年结婚，1996年生一女，已办理独生子女证并按

月领取了独生子女费。2001年5月王某又怀孕，同年10月3日被其单位发现。单位多次做王某

的工作劝其人工流产，王某均以各种理由予以拒绝。随后，王某以母亲有病为由，趁机回娘家居

住多日，并于2002年3月生下第二个小孩。同年4月，学校决定依照某省《计划生育管理条例》

和学校对职工管理的规定，以学校的名义对王某作出以下处理：5000元，并收回独生子女证

和已发的独生子女费。王某认为自己违反了国家有关计划生育管理的规定，因而同意学校“收回独

生子女证和已发给的独生子女费”的处理，但对学校作出的“5000元”的处罚不服。其理由是

学校不是国家行政机关，无权对她实施行政处罚，学校应该撤销对其作出的“5000元”的处罚

决定。

思考：王某提出的撤销处罚理由是否正确？

三、行政委托情形下的行政主体

行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权力组织行使某种行政职能、办理某种行

政事务。

行政委托区别于法律法规授权：

法律法规授权以自己的名义自己对行使被授权行为负责自己就是行政主体

行政委托以委托行政机关的名义委托行政机关负责自己不是行政主体

受委托组织的特征：

1、受托组织不是行政机关，也不是其他国家机关；

2、受托机关仅能根据委托行使一定行政职权，而不能行使委托外的职权；

3、这种委托是基于行政机关委托，而非法律法规；

4、不同于行政机关内部委托，比如某行政机关委托社会审计对本单位财务进行审查。

选择：受行政机关委托的组织实施行政处罚的法律后果由以下哪个机关承担？

A受委托组织B委托的行政机关C委托行政机关的上一级行政机关D行政复议机关

选择：下列各项中不属于国家行政机关的是：

A市消费者协会B商务部C上海市税务局D县级人民政府

第四章国家公务员

定义：国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权、

执行国家公务的人员。

地位：

①在外部行政管理法律关系中，代表行政机关，以所在行政机关的名义行政国家行政权，其行为

的结果归属于相应的行政机关；

②在行政诉讼法律关系中，既不能做原告，也不能做被告，不具有诉讼当事人的地位；但当其处

在非公务员地位时，可以成为行政相对人，作为外部行政法律关系一方主体受行政机关具体行政

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行为影响；

③在内部行政法律关系中，可作为一方主体，但对因内部行政法律关系发生的争议，一般由行政

机关本系统自行处理，不可诉；

④在行政法制监督法律关系中，可作为监督对象。

案例：公务员的角

本案民警李某驾公务车外出执行公务，这是事实，但他到学校接送小孩显然不属公务。认定行为

是否属于公务，不是看时间，也不是看使用的工具，而是看该行为的实际属性，即该行为的目的

与功能。所以，李某违章撞人时，虽然用的是公务车，虽然时间仍在公务最终封闭之前(即尚未回

到单位)，但接送小孩的实际目的及功能，决定了此时他在从事私务而不是公务。

因此本案发生时李某的法律身份应当是自然人而不是行政执法人员，故老太太只能以李某个人为

被告提起民事赔偿之诉。

国家公职关系的产生：

第十一条公务员应当具备下列条件：

（一）具有中华人民共和国国籍；

（二）年满十八周岁；

（三）拥护中华人民共和国宪法；

（四）具有良好的品行；

（五）具有正常履行职责的身体条件；

（六）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；

（七）法律规定的其他条件。

第二十四条下列人员不得录用为公务员：

（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；

（二）曾被开除公职的；

（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。

公务员的处分

种类期间

警告6个月不得晋升职务和级别

记过12个月同上不得晋升工资档次

记大过18个月同上同上

降级24个月同上同上

撤职24个月同上不得晋升工资档次且应按规定降低级别

公务员回避

一任职回避

回避亲属：夫妻关系；直系血亲关系；三代以内旁系血亲关系；近姻亲关系

回避职务：同一机关担任双方直接隶属于同一领导人的职务；有直接上下级领导关系的职务；其

中一方担任领导职务的机关中从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作

二地域回避

1公务员担任县乡级机关及其有关部门主要领导职务的，不得在原籍地任职。

2法律对地域回避的例外规定。即民族区域自治地方由本族公民担任

3县级机关及其有关部门主要领导职务主要指县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人

民法院、检察院、公安部门正职领导职务

三离职回避

辞去公职或退休的公务员，原系领导成员，离职3年内；其他公务员，离职2年内。禁止到原工

作业务直接相关的企业或其他营利性组织任职；禁止从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

第五章行政相对人

定义：行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权

益的个人或组织。我国公民、法人或其他组织以及我国境内的外国人、无国籍人、外国组织都可

以作为行政法律关系的行政相对人主体参加行政法律关系，享有一定的权利，并承担一定的义务。

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法律地位：

◇行政主体行政管理的对象；

◇行政管理的参与人；

◇在行政救济法律关系和行政法制监督关系中转化为救济对象和监督主体。

行政相对人的权利义务：书P164-167

第六章行政法制监督主体

一、定义

有权依法对行政主体及国家公务员所行使的行政职权行为和遵纪守法状况进行监督的组织和个

人。包括国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统以外的个人、组织。

从以上概念中，我们可以发现监督的主体、对象、内容分别是什么？

三、行政法制监督的种类及监督内容

（一）国家权力机关的监督

国家权力机关是对行政法制监督最为重要的主体，包括各级人民代表大会及其常务委

员会，它对行政机关实施监督的效力最高。

（二）国家司法机关的监督

国家司法机关作为行政法制监督主体，包括人民法院和人民检察院，主要通过司法手

段和程序对国家行政机关及其工作人员进行监督。

（三）专门行政监督机关的监督

专门行政监督机关包括行政监察机关和国家审计机关，主要通过行政监察和审计监督

来实现对行政机关及其工作人员的监督。我们可以从行政监察机关的监督和审计机关的监督两个

方面来分析专门行政监督机关的监督内容。

行政监察机关的监督内容包括检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定命令

中的问题，纠正违法行政行为；受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人

员违反行政纪律行为的控告与检举；调查处理国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他

人员违反行政纪律的行为；受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给

予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

审计机关对行政主体及国家公务员的监督内容包括对政府机关财政收支和财务活动进行审查监

督，保障国家财产的安全、提高社会经济效益；对政府机关领导干部经济责任进行审计，促进领

导干部廉洁勤政；依法处理、处罚行政机关财政收支违法行为或提请有权机关处理行政机关的违

法财政收支行为。

（四）国家机关系统外部的个人、组织的监督

主要包括：社会团体、大众传媒和公民个人等。他们对行政主体及国家公务员进行法制

监督的内容有：向有权国家机关提出批评、建议、申诉、控告、检举和起诉，进而促使行政机关

依法行政；揭露和曝光行政违法行为，为有权国家机关的监督提供信息，使之采取有法律效力的

监督措施和监督行为，进而实现对行政机关及其工作人员的有效监督。

多项选择：下列可以成为行政主体的是：

A公务员B接受行政委托的组织C法律、法规授权的组织D行政机关

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