检察机关法律监督职能的实现形式(一)

检察机关法律监督职能的实现形式(一)

根据我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。按照刑事、民事、行政诉讼法的规定，

检察机关法律监督的主要职能有：对国家工作人员履行职责的监督、侦查监督、审判监督、

刑罚执行监督、行政执法监督。检察机关法律监督职能是需要通过一定的形式来实现的。目

前，检察机关的法律监督职能的实现形式大多是法定的，但也有非法定的（即检察机关自己

探索实践的）。为充分发挥检察机关的法律监督职能作用，本文拟就检察机关法律监督职能

的实现形式作一探讨。

一、立案侦查职务犯罪案件，这是对国家工作人员履行职责实现法律监督职能的法定形式。

立案侦查职务犯罪案件,是指人民检察院按照刑事案件管辖范围，对于控告、检举、自首等

材料审查，判明是否存在犯罪事实和需要追究刑事责任，依法决定是否立为刑事案件而进行

侦查（专门调查工作和采取有关强制性措施）的刑事诉讼活动。

立案侦查职务犯罪案件，是检察机关对国家工作人员履行职责实施的法律监督。我国法律规

定，把职务犯罪的侦查权设置在检察机关，突显检察机关的法律监督属性。检察机关立案侦

查职务犯罪案件，是作为追究国家工作人员犯罪的手段，目的在于对国家工作人员是否遵守

国家法律实行监督，追究违法犯罪者的法律责任，维护国家法律的统一、正确实施。检察机

关立案侦查职务犯罪案件，是从属于法律监督的，是实行法律监督的重要组成部分。

立案侦查职务犯罪案件的法律依据是《刑事诉讼法》第三条和第十八条第二款规定。

《刑事诉讼法》第三条中规定：“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起

公诉，由人民检察院负责。”第十八条第二款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯

罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公

民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工

作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以

上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”

检察机关立案侦查职务犯罪案件，实现对国家工作人员履行职责情况的法律监督职能，主要

体现在三个方面：一是根据《刑事诉讼法》第八十四条第三款、第八十五条第三款规定，人

民检察院对于公民的报案、控告、举报，依法受理，并依法保障报案人、控告人、举报人及

其近亲属的安全，保障宪法赋予公民对国家工作人员的控告权、检举权的充分行使，保护公

民对国家工作人员履行职责情况监督的有效性；二是对于报案、控告、举报和自首的材料，

按照管辖范围，进行审查，对不属于自己管辖的，移送主管机关处理，对属于自己管辖的认

为有犯罪事实需要追究刑事责任的，及时立案；三是通过立案，开展专门性调查和采取强制

性措施，收集证据，揭露和证实犯罪，查获职务犯罪嫌疑人，惩罚犯罪，从而达到警示作用，

维护国家机关工作人员职务的廉洁性。

二、要求说明不立案理由和通知立案，这是实现立案监督职能的法定形式。

要求说明不立案理由，是人民检察院认为侦查机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，

以及被害人认为侦查机关应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出后，人民检

察院认为需要侦查机关说明原因，即要求侦查机关说明不立案理由。

通知立案，是指人民检察院在立案监督工作中，认为侦查机关说明的不立案理由不能成立时，

直接通知侦查机关立案。

要求侦查机关说明不立案理由和通知立案是检察机关实现立案监督的法定形式。

要求说明不立案理由和通知立案的法律依据是《刑事诉讼法》第八十七条规定。

《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立

案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提

出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由

不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”

《、最高人民检察院、公安部、、司法部、全国人大常委会法制工

作委员会〈关于刑事诉讼法实施中若干问题〉的规定》第二条规定：根据上述规定，公安机

关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民

检察院。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，发出《通知立案书》时，应当将有

关证明应该立案的材料同时移送公安机关。公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五

日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。

根据《刑事诉讼法》第四条和第二百二十五条的规定，国家安全机关、军队保卫部门、监狱

也是刑事案件的侦查机关，其立案活动也应接受人民检察院监督。

《要求说明不立案理由通知书》具有法律约束力，侦查机关在收到《要求说明不立案理由通

知书》后，应当将说明情况书面答复人民检察院。《通知立案书》具有法律强制力，侦查机

关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。

三、审查批捕，这是实现侦查监督职能的法定形式。

审查批捕，是指人民检察院对于公安机关（含国家安全机关）提请批准逮捕的案件进行审查

后，依据事实和法律作出逮捕人犯的决定的一种诉讼活动。审查批捕是人民检察院侦查监督

职能的主要实现形式。

审查批捕的法律依据是《宪法》第三十七条和《刑事诉讼法》第六十八条规定。

《宪法》第三十七条第二款规定“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决

定，并由公安机关执行，不受逮捕。”《刑事诉讼法》第六十八条规定：“人民检察院对于公

安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的

决定。对于批准逮捕的决定，公安机关应当立即执行，并且将执行情况及时通知人民检察院。

对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。”

人民检察院通过审查批准逮捕实现侦查监督职能，主要体现在三个方面：一是对符合《刑事

诉讼法》第六十条“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告

人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应

即依法逮捕”的规定，依法及时批准逮捕犯罪嫌疑人，并监督侦查机关及时执行逮捕，对未

能执行的，要监督执行；二是对不符合逮捕条件的，依法作出不批准逮捕决定，防止错误逮

捕，并监督侦查机关及时执行；三是对不批准逮捕的，说明理由，需要补充侦查的，通知公

安机关补充侦查，防止案件流失；四是通过审查案件，发现是否遗漏有罪该逮捕的同案犯，

防止漏捕；五是通过审查案件，注意侦查机关的侦查活动是否合法，有无违法行为；六是严

把延长羁押期限的审批权，根据《刑事诉讼法》第一百二十四条、一百二十六条、一百二十

七条、第一百二十五条的规定，对需要延长犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限的，由侦查机

关提出，由检察机关批准或决定或者由检察机关报请全国人民代表大会常务委员会批准，防

止侦查机关对犯罪嫌疑人超期羁押，保护犯罪嫌疑人的合法权利。

检察机关批准逮捕决定和不批准逮捕决定具有法律强制力，对于人民检察院批准逮捕的决定，

公安机关应当立即执行，并将执行回执及时送达作出批准逮捕的人民检察院。如果未能执行，

也应当将回执送达人民检察院，并写明未能执行的原因；对于人民检察院决定不批准逮捕的，

公安机关在收到不批准逮捕决定书后，应当立即释放在押的犯罪嫌疑人或者变更强制措施，

并将执行回执在收到不批准逮捕决定书后的三日内送达作出不批准逮捕决定的人民检察院。

1]

四、审查起诉、提起和支持公诉，这是实现侦查监督和审判监督职能的法定形式。

审查起诉，是指人民检察院对于侦查终结需要提起公诉的案件依法进行审查，以决定是否对

犯罪嫌疑人提起公诉的诉讼活动。

提起公诉，是指人民检察院代表国家，对侦查终结的刑事案件，经过审查认为犯罪事实已经

查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任时，向人民法院提起诉讼，要求给被告人以刑

事处罚的活动。

支持公诉，是指人民检察院在人民法院开庭审理公诉案件时，派员出席法庭，进一步阐明和

维护公诉意见，揭露、证实犯罪，协助法庭查清事实和作出正确判决的一种诉讼活动。

人民检察院公诉活动的性质，是对刑事法律的实施实行监督。其主要内容，包括审查起诉、

提起公诉和出席法庭支持公诉。提起公诉是公诉活动的核心内容，审查起诉是提起公诉的准

备和基础，出庭支持公诉是提起公诉在审判阶段的延伸。

审查起诉、提起和支持公诉的法律依据是《刑事诉讼法》第一百三十六条、第一百四十一条、

第一百五十三条规定。

《刑事诉讼法》第一百三十六条规定：“凡需要提起公诉的案件，一律由人民检察院审查决

定。”第一百四十一条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、

充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提

起公诉。”第一百五十三条规定：“人民法院审判公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭支

持公诉”。

人民检察院通过审查起诉、提起和支持公诉实现侦查监督职能和审判监督职能，主要体现在

六个方面：一是根据《刑事诉讼法》第一百三十七条“人民检察院审查案件的时候，必须查

明：（一）犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分，犯罪性质和罪名的认定是否正

确；（二）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；（三）是否属于不应追究刑事责任的；

（四）有无附带民事诉讼；（五）侦查活动是否合法”的规定，对侦查机关在认定案件事实和

适用法律上的正确性予以确认，认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依

法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉；

二是可以及时发现侦查机关在认定案件事实和适用法律上存在的问题，退回侦查机关补充侦

查，防止错误起诉，保障公民的民主权利不受侵犯；三是根据《刑事诉讼法》第一百四十条

第四款、第一百四十二条的规定，对“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的”，“对

于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”，“对于补充侦查的案件，

人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”，依法作出不起诉的决定；四是通过审

查案件，可以发现侦查机关移送审查起诉时，是否有遗漏的罪犯或遗漏的罪行，可以防止放

纵犯罪分子；五是通过审查案件，对整个侦查活动有一个完整的了解，可以对侦查机关的侦

查活动是否合法实行监督；六是通过出庭支持公诉，指控犯罪，参与法庭调查与辨认，可以

对审判机关的审判活动是否合法实行监督。

人民检察院提起公诉的案件，人民法院应当决定开庭审判。

五、量刑建议，这是实现刑事审判监督职能的非法定形式。

量刑建议（求刑权），是指公诉人在出庭支持公诉的过程中，在发表公诉意见时，根据被告

人的犯罪事实、性质、情节和社会危害程度，代表人民检察院建议和要求人民法院对被告人

处以某一特定的刑罚（或免予刑罚），即在刑种、刑期、罚金数额及执行方法等方面提出具

体的意见。

量刑建议的理论和司法实践依据是《刑事诉讼法》第一百六十条规定和、最高

人民检察院、司法部相关司法解释的规定。

《刑事诉讼法》第一百六十条规定：“经审判长许可，公诉人、当事人、辩护人、诉讼代理

人可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论。”这是量刑建议的理论基础。最高人

民法院、最高人民检察院、司法部联合制定的《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”

的若干意见（试行）》第七条第四项的规定：“控辩双方对此类被告人认罪的案件将主要围绕

确定罪名、量刑及其他有争议的问题进行辩论。”这是量刑建议的司法实践法律依据。一般

而言，适用普通程序简化审的案件，控辩双方对定罪是没有分歧意见的，故公诉人出庭公诉

的中心任务就是对量刑发表意见。最高人民检察院要求全国各地检察院“积极探索量刑建议

制度。为更加充分地发挥公诉职能，强化对审判机关量刑活动的监督制约，保证案件公正处

理，要在总结一些地方探索量刑建议经验的基础上，进一步积极稳妥地开展量刑建议试点工

作。要根据罪刑相适应的原则，依照刑法、有关司法解释的规定和案件的具体情况，在庭审

中就犯罪嫌疑人的量刑幅度向人民法院提出具体建议。要把探索实行量刑建议制度与加强检

察机关对刑事审判活动的监督结合起来，推动量刑工作严格依法进行。”2]2005年7月，最

高人民检察院正式下发《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》，量刑建议制度作为刑事

诉讼程序改革的一项重要内容，正式在全国各地检察院推行。

量刑建议法律性质：（一）从公诉活动的内容来看，量刑建议权是公诉权的题中应有之义。

提起公诉是人民检察院公诉活动的核心内容，其根本任务是向法庭揭露犯罪、证实犯罪并要

求法院追究被告人的刑事责任。而追究被告人的刑事责任就包括定罪和量刑两个部分。（二）

从刑罚权的内容来看，量刑建议权属于检察机关的专有权力。从理论上说，国家刑罚权由制

刑权、求刑权、量刑权和行刑权四个方面构成，它们通常分别由立法机关、检察机关、审判

机关和狱政部门行使。检察机关的量刑建议权和审判机关的量刑权是在不同轨道运行的两种

权力，量刑建议权的存在与行使并不构成对审判机关量刑权的侵犯。3]“量刑建议是检察机

关行使刑事监督权的另一种重要方式。”4]

人民检察院通过量刑建议的形式实现刑事审判监督职能主要体现在：一是检察机关在审判过

程中提出量刑建议，首先着眼于使定罪更加准确，定罪是量刑的前提，使公诉意见准确和完

整地被审判机关采纳；二是量刑建议属于预防性监督，是检察机关就被告人应当判处的具体

刑罚向审判机关提出的正式意见，可起到防止重罪轻判或轻罪重判的预警作用，可以有效的

制约审判权的滥用；三是量刑建议是抗诉案件的前奏，若审判机关偏离量刑建议，出现畸重

畸轻判决时，为抗诉提供了前期准备。

量刑建议虽有一定的理论和司法实践依据，但毕竟没有明确的法律规定，应当完善立法。应

当在立法上进一步明确检察机关的量刑建议权，力争以司法解释的形式解决使用量刑建议的

程序上的一系列问题，同时制定统一的量刑标准，为检察机关提出更加准确的量刑建议创造

必要的条件。5]

六、检察长列席法院审判委员会，这是实现审判监督职能的法定形式。

检察长列席审判委员会，是指人民法院讨论重大疑难案件，与检察院意见有重大分歧时，检

察长列席审判委员会，发表检察机关的意见，供审判委员会参考。

检察机关作为法律监督机关，法律监督手段是其实施法律监督权的重要形式，是实现法律监

督权的重要途径。按照法律监督权保证法律的正确、统一实施的本质要求，只要能够保证法

律正确、统一实施，只要能使法律得到有效地公正地执行，任何合法的法律监督手段都应当

被认可。检察长列席人民法院审判委员会制度是法律监督权在人民法院行使审判权过程中对

其进行监督制约的一种制度创设，是检察权对审判权监督制约的重要途径，是检察机关实施

法律监督的重要手段，对保证人民法院正确行使审判权、确保司法公正具有重要的制度功能。

检察长列席审判委员会的法律依据是《人民法院组织法》第十一条规定。我国《宪法》第一

百二十九条规定，人民检察院是国家的法律监督机关；《刑事诉讼法》第七条规定，人民法

院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准

确有效地执行法律；《人民法院组织法》第十一条规定，各级人民法院审判委员会会议由院

长主持，本级人民检察院检察长可以列席。

人民检察院通过检察长列席审判委员会，实现审判监督职能，主要体现在三方面：一是对审

判委员会出现下列情形时，检察长可以在事前监督进行纠正：审判委员会案件提交程序不合

法；不属于该院管辖的；违反法定审理和送达期限的；二是对审判委员会出现下列情形检察

长可以事中监督进行纠正：审判委员会委员应当回避而不回避的；审判委员会人员组成不合

法的；审判委员会审理程序不合法的；承办人员报告案件片面、失实的；审判委员会对有关

程序问题所作的决定违法的；审判委员会议案侵犯当事人和其他诉讼参与人诉讼权利和其他

合法权利的；三是对审判委员会出现下列情形检察长可以事后监督：承办法官在案件审理中

有违法情形的；审判委员会委员在案件处理中有贪污受贿、徇私枉法等渎职行为的；作出的

判决或裁定确有错误的。检察长列席审判委员会，列席会议的检察长或副检察长除回答审判

委员会的提问外，原则上不参与案件的讨论和评议。只在会议讨论结束、决议形成之前，发

表检察机关对所讨论案件事实认定、法律适用方面的意见和建议，供审判委员会参考。同时

对审判委员会召开过程中需要纠正的违法情况提出纠正意见并记录在案，然后连同审查意见

一同移交给审判委员会。6]

检察长列席审判委员会，没有法律约束力，检察长发表检察机关对所讨论案件事实认定、法

律适用方面的意见和建议，仅供审判委员会参考。

检察长列席审判委员会实现法律监督职能的形式还存在“列席的目的、列席人员的范围、列

席的案件范围、列席的启动程序、列席监督的内容和形式不明确”的等诸多问题。7]应当通

过完善立法的方式来解决，以利充分发挥检察长列席人民法院审判委员会实施审判监督职能

的作用。