检察机关介入安全事故调查之思考

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检察机关介入安全事故调查之思考

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安全事故是影响一国经济社会发展的重大问题。近年来，重大安全生

产责任事故呈多发高发态势，给国家和人民利益造成重大损失，很多

事故的发生与少数国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊

直接相关。国家机关工作人员严重不负责任，违法违规，亵渎和滥用

职权，甚至徇私舞弊、贪赃枉法，是一些重大安全事故发生的主要原

因之一。作为国家法律监督机关的人民检察院，要充分发挥法律监督

职能作用，进一步严肃查办重大生产安全责任事故涉及的职务犯罪。

2006年2月，《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处

理中的联系和配合的暂行规定》(下称《暂行规定》)颁布实施，国务

院第493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》(下称《条

例》)2007年6月起施行。以上规定为检察机关同步介入重大安全生

产责任事故调查，有效拓展法律监督空间，通过法治手段遏制重特大

事故频发势头提供了法律依据。笔者就检察机关同步介入重大安全生

产责任事故的一些问题进行简要探析，以期对司法实践能有所裨益。

一、检察机关同步介入重大安全生产责任事故的意义

在重大安全责任事故的调查处理过程中，行政监察机关和国家安

全生产监督管理等部门成立的事故调查组，负责查明事故发生原因、

确定事故性质、明确事故责任等工作。国家安全生产监督管理局在事

故发生后，虽然及时采取了调查和救助措施，但这一机构的性质和地

位决定了它的局限性。国家安全生产监督管理局是一个行政部门，权

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力十分有限，而安全生产中的重大责任事故问题往往与行政机关渎职

侵权相联系。事故背后官员的渎职“嫌疑”需要司法介入。司法介入

重大事故问责，在中国其实就是检察介入。法院是中立的裁判机构，

奉行的是“不告不理”。法院不可能，也无必要介入事故处理。但检

察机关就不同了，在宪法上，检察机关的定位是国家法律监督机关，

不但行使诉讼监督之职，还有监察百官守法与否之责。事故背后官员

的渎职“嫌疑”能否证实，需要检察机关及时和全面的调查。不介入，

调查就无从谈起，官员的渎职“嫌疑”也将因此保持悬疑。检察机关

是我国的法律监督机关，维护公共利益、保障人权是检察机关的神圣

使命。安全生产中的重大责任事故涉及重大公共利益，涉及劳动者的

生命权，涉及生产领域的公共秩序问题，世界各国都把检察官作为公

共利益的代言人和人权的捍卫者，检察机关同步介入调查重大安全生

产责任事故是检察机关的法律地位所决定的。检察机关介入重大责任

事故调查，主要是负责依法查处发生在生产经营过程中或建设及使用

过程中，造成人员伤亡或者其他严重后果，对事故负有领导、管理责

任，依法应追究刑事责任的国家工作人员贪污贿赂和国家机关工作人

员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等职务犯罪案件。因此，检察机关

的同步介入是追究刑事责任的重要保障和有效措施,刑法的威慑力不

仅取决于刑罚的严厉程度，而且取决于侦查工作的效率和质量，检察

机关介入重大责任事故调查，既可以对事故是否存在国家机关工作人

员涉嫌职务犯罪进行初步调查和判断，对存在贪污、贿赂、滥用职权、

玩忽职守、徇私舞弊、贪赃枉法等职务犯罪案件线索能及时掌握，有

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利于对案件查处和搜集、保护、固定证据提供便利，还可以避免案件

线索和证据因事过境迁导致无法追究职务犯罪责任人以及避免事故

责任人逃避责任和逃逸等情况的发生，将有利于更好地发现事故发生

的直接原因和间接原因，从而为预防同类事故和犯罪的重复发生制定

出更有效的对策。

二、实践中检察机关同步介入重大安全生产责任事故调查存在的

主要问题

(一)公、检、安监之间的权力分工界限不清

我国宪法和相关法律法规对公、检、安监三部门在重大安全事故

处理上的权力进行了分配。权力分工是基本原则，同步介入只能作为

一项补充措施。然而在实践中，如果缺乏上述正确的认识，同步介入

重大安全事故的调查就有可能演变成全面介入，这样不仅公、检、安

监三家的职责会混淆不清，而且还会造成公安机关、安监局的过分依

赖心理，过于依赖检察院的工作，甚至过分依赖检察机关“表态”的

倾向，不利于公安侦查人员、安监人员发挥调查案件的积极性。

(二)检察机关的法律监督职责不明

在我国法律对各部门的权力分工中，检察机关所担负的监督职能

是保证司法活动、行政活动能够得以公正进行的重要制度之一。检察

机关既要监督公安机关、人民法院的司法活动，还要监督国家机关工

作人员的行政行为。同步介入固然是一种能够即时纠错、防错于未然

的有效监督措施，具有加快办案速度、提高办案质量的价值，但它却

不可能适用于所有的重大安全事故案件，只能限于少数重大的或有典

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型意义的个案。事实上，试图对所有的重大安全事故都采取检察机关

同步介入的措施，客观上受到检察机关本身人力、财力、物力的限制。

(三)检察机关调查取证难

长期以来，由于人们受到“为公不犯罪”观念的影响，在出现安

全生产事故的时候，认为不是故意的，主观恶性不大，因此存在“同

情”的心理，一些犯罪行为被忽视、容忍和“谅解”，因此在司法机

关办理案件时容易出现不好取证、不做证的情况。

三、检察机关同步介入重大安全生产责任事故的法律定位

《暂行规定》和《条例》在有关检察机关参与调查的规定中，均

使用“应当邀请”一词。《暂行规定》第二条规定“国务院或国务院

授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请最高人民检察院参加;地

方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请同

级检察机关参加”。《条例》第二十二条规定“应当邀请人民检察院

派人参加”。因此，检察人员不应当被认定为调查组成员，而应定位

为参与人员。这个定位也是符合实际需要的，如果将检察机关所派人

员作为调查组成员，可能造成检察机关因盲目听从调查组的统一调遣，

最终丧失自身的独立性和主动性，不利于检察职能的发挥。虽然检察

人员不是调查组成员，但与调查组的关系应当是积极配合、紧密协作，

主要体现在以下方面：一是调查组调查的有关材料应当及时分送检察

人员；二是调查组召开的有关会议应当通知检察人员参加；三是调查

组发现与事故有关的国家机关工作人员涉嫌职务犯罪的，应当及时告

知检察人员，并移送有关证据材料；四是检察机关发现涉嫌渎职犯罪

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线索，需要借阅和复制调查组有关材料的应经事故调查组负责人批准；

五是检察人员向有关人员调查或询问时，调查组和有关部门应予以协

助和配合；六是检察机关对犯罪嫌疑人决定立案或采取拘留、逮捕等

强制措施的，应当向事故调查组负责人通报；七是检察机关应将对犯

罪嫌疑人的查处情况及时告知调查组。

检察机关介入事故调查必须准确定位，明确查办重点。检察机关

（主要是反渎职侵权部门）介入事故调查要立足法律监督的职责范围，

既不能消极应付，也不能越俎代庖，要树立检察机关既是事故调查组

的成员单位又是独立执法办案部门的观念，认真履行职责，在重大责

任事故调查处理中认真执行《暂行规定》，充分发挥检察机关办案优

势，为安全生产做出积极贡献。

一要严格遵守公、检、安监之间的分工原则。我国刑事诉讼法第

七条明确规定:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，

应当分工负责，互相配合。”我国法律规定安监局综合监督管理全市

安全生产工作。按照行业、属地原则，指导、协调和监督有关部门安

全生产监督管理工作。公安机关和安监部门应依法分别行使各自的职

权，不能过分依赖检察机关。公安机关应就重大安全事故的发生时间、

地点、人物、事故的直接原因、事故的伤亡人数及伤亡情况、事故的

定性作出调查报告，控制事故直接责任人，并对事故的处理提出切实

可行的建议和方案。安监部门应就事故发生的直接原因、根本原因、

哪个环节监管不到位、事故性质的认定、事故直接责任人的认定作出

调查报告，并对该移送公安机关的及时作出移案决定。检察机关反渎

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职侵权局应该对查清事故的原因、后果和相关人员的责任等问题展开

调查，搜集相关证据，并以事立案，在配合公安机关查清重大事故前

案的同时，重点调查事故背后有无相关国家机关工作人员玩忽职守、

滥用职权等职务犯罪。

二要明确同步介入与切实履行法律监督职能之间的关系。检察机

关同步介入调查是切实履行法律监督职能的一种方式。但是，检察机

关同步介入调查不仅是调查重大安全事故背后的相关国家机关工作

人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪行为，更多的是最大限度地掌握

事故发生的各类原始资料，防止有关部门在重大安全事故发生后销毁

证据、涂改证据、串供等不利于刑事侦查的不法行为，加强对重大安

全事故背后的国家机关工作人员的渎职侵权行为的事前、事后监督。

同时也是对同步介入调查的公安机关、安监部门的调查事故的行为的

事前监督，防止出现由于行政执法部门的非法行为或疏忽而致使证据

丢失或串供现象的发生。

三要规范渎职侵权案件的犯罪嫌疑人的调查程序。调查人员应对

第一时间介入事故现场调查获取的第一手资料予以保密，在查清重大

安全事故背后的渎职侵权犯罪行为后，应坚持司法独立原则，固定证

据，确定渎职侵权犯罪的犯罪嫌疑人，进行立案侦查。

四、完善检察机关同步介入重大安全生产责任事故工作机制思考

要深入贯彻《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查

处理中的联系和配合的暂行规定》，完善检察机关同步介入重大安全

生产责任事故工作机制，加强与有关行政执法机关的协调配合，加强

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与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关的检察调查与行政调

查的关系，共同做好重大责任事故调查处理工作。

（一）建立行政机关职能部门与检察机关查办重大责任事故涉及

国家机关工作人员职务犯罪工作定期联系制度。进一步理顺检察机关

与行政机关在重大责任事故定性、责任认定、案件移送、侦查取证等

工作环节的协作配合关系，规范线索移送和案件协查措施。凡是造成

经济损失２０万元以上或死亡１人或重伤３人以上，或造成其他重大

损失，或者引发体性事件，造成恶劣影响的重大责任事故，检察机

关都能及时派员介入事故调查。

（二）制定检察机关介入事故调查的实施细则。鉴于《生产安全

事故报告和调查处理条例》对检察机关介入事故调查的规定过于简单，

可以考虑制定详细的配套实施细则，以地方法规或规章的方式实施，

进一步完善检查机关介入时的程序和权力，规范事故调查组的义务和

责任，增强条例的可操作性和权威性。

（三）加强调查活动的制度建设。一是联络制度。建立以行政区

域划分的专门性事故调查处理领导小组和工作小组，调查组成员应当

尽量相对固定，确定兼职(或专职)的联络员，在全地区发生重大安全

责任事故后迅速行动、协调一致。二是情况通报制度。对调查过程中

遇到的重大情况、问题和阶段性调查成果等，以会议、简报等形式进

行通报，便于把握重点方向，更好地开展调查工作。三是备案审查制

度。凡调查组的重大活动，特别是研究讨论情况，均由专人记录在案，

与事件调查处理结果共同作为资料存档备查。四是保密制度。事故调

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查往往涉及对相关单位、人员的处理，甚至要追究刑事责任，参与调

查的人员应当遵守纪律，防止泄密，确保调查的顺利进行。

（四）建立重大执法行动邀请检察机关参与监督制度。将检察机

关的法律监督由事故后的责任调查提到事故前的执法行为监督环节，

更有利于优化执法行为，保障执法质量，提高执法效果。具体而言，

生产行政执法部门在重大生产安全执法活动中邀请检查机关参与监

督，检察机关可以对执法的方式，案件的处罚和移送等方面提供建议，

对发现的违法不当行为提出纠正意见，从而从源头上防止渎职行为。

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