我国法律监督体制运行过程中存在的问题及对策

我国法律监督体制运行过程中存在的问题及对策

[摘要]法律监督体制是我国不可或缺的一项监督制度，是完善国家法治的

内在要求。随着社会经济的不断发展，我国现阶段法律监督体制在运行过程中存

在着诸多问题：重国家机关监督轻社会组织和人民众监督、重程序性法律监督

轻实体性法律监督、重内部法律监督轻外部法律监督、重事后追惩监督轻事前预

防监督。面对这些问题，必须有针对性地寻解决的对策，从对应的法律监督主

体、客体和内容出发，将程序与实效相结合，加强多方监督主体全方位监督，提

高全民法律监督意识，完善法律监督体制。

[关键词]法律监督；体制；问题；对策

一般认为，法律的运行程序包括法律的创制，法律的实现和法律的监督等方

面的内容，其中法律的监督是前两项内容实现的重要保障。“法律监督是指通过

对宪法和法律活动的合法性的监察和督促来保障法律规范统一正确的实施。”[1]

在建设法治国家的过程中，法律监督体制有着不可取代的重要地位。随着社会经

济的不断发展，法律监督体制在运行过程中渐渐显现出存在的问题，我们要分析

其问题并寻解决的对策，完善法律监督体制。

一、法律监督体制概述

（一）法律监督含义及构成

1.法律监督的含义

按照一般的理解，法律监督有狭义和广义之分，狭义的法律监督是指根据宪

法规定，具有监督权的检察机关按法定的职权及程序要求对各种法律活动的合法

性所进行的监察和督管。广义的法律监督相较于狭义的来说，扩大了法律监督的

主体范围，增加了社会组织和人民众。法律监督是以法律活动过程中，违反国

家法律规定的情况为主进行的监督，简要来说它并不是对法律本身的监督而是对

法律活动的进行情况的监督。[2]

法律监督具有专门的监督机关。宪法明确规定法律监督是检察机关的专门职

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权，和社会组织、人民众的监督权相比，检察机关的法律监督权是不可舍弃的

权力。在一些特定的法律实施过程中，只有检察机关才有权进行法律监督。

法律监督具有程序性。程序性有两层含义：第一层含义是指法律规定了法律

监督实施的相关程序规则，不同的监督对象，法律监督的程序也不尽相同。另一

层含义是指法律监督的效果在于启动追诉程序或者救济程序。

法律监督有一定的追惩性。我国的法律监督体制主要是对违法活动的纠正和

惩罚。当发生法律规定的适用法律监督的情况，检察机关才能使用法律监督权实

施法律监督行为，对违法情况进行追惩。

2.法律监督的构成

我国法律监督的主体包括国家机关、社会组织和人民众。国家机关法律监

督是指以检察机关为主进行的带有强制性的法律监督，是我国法律监督体制中的

主要构成部分。社会组织法律监督是指社会团体、民间组织等进行的法律监督，

在法律监督体制中占有重要地位，是法律监督体制不可或缺的力量。按照我国人

民当家做主的根本属性，每个公民都有行使法律监督权的权利，公民主体比其他

主体更广泛直接，是法律监督体制的基础。

从法律监督的含义可知，法律监督是对以国家宪法和法律为依据进行的法律

活动的合法性所进行的监督。具体来说，不仅是对法律活动内容的监督还包括对

法律活动程序的监督。法律监督的目的在于制约权力行使、保障人民民主、健全

法治国家，所以国家机关及其公职人员是法律监督的重点，对国家机关及其公职

人员的法律活动合法性的监督是法律监督的重要方面，法律监督体制可以看作是

针对其所建立的一种防范与惩罚相结合的机制。

(二）法律监督体制含义

法律监督体制是指由多种形式的法律监督组成的协调统一的监督系统。法律

监督体制是法治中国建设的重要保障，能够系统地提高监督的权威性、强制性和

规范性，提高监督效能。我国的法律监督体制按监督主体的不同主要分为两类监

督：国家机关法律监督和社会法律监督。

国家机关法律监督是以检察机关及其公职人员为主要监督主体，依法进行的

具有强制法律效力的监督。根据我国宪法和有关法律规定，检察机关的法律监督

主要是对有关国家机关执法、司法活动的合法性以及其他违法行为所进行的监

督。人民检察院的法律监督职能，与法律活动有着密切联系，可以在法律活动进

行前、进行时、完成后进行监督。

以社会组织和人民众为主体的社会监督。社会组织监督的方式中，社会舆

论监督最富有成效，是广泛性、公开性和民主性相结合的监督，和其他监督形式

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相比，能够高效督促国家机关及公职人员依法进行活动。人民众的监督是指人

民众依法通过多种形式和渠道对国家机关直接进行监督的行为，是我国法律监

督体制的基础和力量源泉，是公民权利的组成部分，也是我国人民拥有国家权力

的表现形式。

二、我国法律监督体制运行过程中存在的问题

近年来，我国越来越注重法律监督体制的运行，也取得了一定的成效。然而，

从整体上看，现行的法律监督体制还不完善。由于当前法律监督体制的局限性，

国家机关法律监督与现有的法律系统并不协调且存在一定的冲突；社会组织和人

民众法律监督有逐渐被边缘化的趋势。在我国法律监督体制运行过程中，出现

忽视实效、不注重内部监督、事前预防少等现象，以致于法律监督滞后于法治发

展的实践需要，难以充分发挥作用，缺乏整体性和配套性。我国法律监督体制还

没有完全形成一个全方位、多层次、操作性强的法律监督系统，其在运行过程中

存在的问题主要有：

（一）重视国家机关监督忽视社会组织和人民众监督

在我国法律监督体制中，国家机关法律监督一直占据着主导地位，而社会组

织和人民众并没有充足的资源、多样的渠道及有效的保障，使其丧失进行法律

监督的主动积极性，以致于在法律监督体制的运用过程中，渐渐忽视了社会组织

和人民众的监督作用。

社会组织在法律监督体制中扮演着不可替代的重要角。在社会组织进行法

律监督的过程中，不能够完全独立自主地进行法律监督，出现这种状况的原因主

要有两个：一是资源匮乏。许多社会团体以及民间组织都严重缺乏供其进行活动

的财力物力人力，社会组织的管理和运行也都缺乏规范化的标准，难以有效放开

地进行法律监督。二是社会组织活跃度低。在缺乏相应的资源及缺少相应的保障

机制的情况下，社会组织丧失积极性，不愿意主动进行法律监督。

我国一直秉持着人民当家做主的执政理念，人民众在社会中的地位不言而

喻。朝阳区人民众在社会生活中积极主动参与法律监督，营造良好的法律监督

环境。但现实社会中，仍有大部分众不能积极进行法律监督，他们认为进行法

律监督，和自己并没有什么关系，把监督责任推给国家职能机关。这种观念的产

生，是由多方面因素造成的：第一，法律监督意识不强，不愿意进行法律监督；

第二，监督主体权利保障不力，不敢进行法律监督；第三，思想素质不高，不会

进行法律监督；第四，监督渠道不畅，不能进行法律监督。综上所述，人民众

法律监督薄弱的主要原因是法律监督思想意识层面的缺乏，是民主社会意识的薄

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弱，是社会存在的民主氛围在社会精神领域中的反映。[3]

（二）重视程序性法律监督忽视实体性法律监督

程序性监督是法律监督的重要方面，重视程序性法律监督是必要的，也是有

所成效的。“履行了法律程序，就等于实施了法律监督”，这是一种认识上的误区。

仅仅停留在按程序办事上，还是很不够的，表面上的法律程序虽然很完善，但从

内涵上看，忽视了实体性的法律监督效果，与法律监督的要求还有很大差距。[4]

进行实体性的法律监督相对于程序性的法律监督要更困难，更具专业性，所

以监督主体在进行法律监督时避繁就简，忽视了实体性的法律监督。有的地方人

大常委会组织视察、开展执法检查，满足于兴师动众，挂横幅、发新闻，这些程

序性法律监督客观上容易造成走过场、图形式的现象，法律监督的效果可想而知。

出现这种现象的原因主要有：第一，监督主体本身监督水平不高，不能进行专业

的实体性监督；第二，监督主体法律监督意识不强，只满足于程序性的法律监督，

怕真正依法办事得罪人；第三，法律监督方式单一，多年一贯制，实体性法律监

督的效果不能体现。要将法律监督程序与法律监督实效并重，既按法律程序办事，

又真实而不虚假地施行法律监督。

（三）重视外部法律监督忽视内部法律监督

根据法律监督的主体和客体是否属于同一系统，可以将法律监督分为内部法

律监督和外部法律监督。内部法律监督是指法律监督的主体和客体同属于一个系

统，相对应的，外部法律监督是指法律监督的主体和客体属于不同的系统。我国

的法律监督体制主要是检察机关利用宪法赋予的监督权对国家机关及其公职人

员进行监督，难免会重视外部法律监督而忽视内部法律监督，顾此失彼。[5]

在法律监督具体运行过程中时，往往是同一法律监督机关里的检察部门来行

使监督的权力，监督的是拥有情感联系的同事，社会生活中大家为了自己所在环

境的安逸，睁一只眼闭一只眼，不会积极行使监督权对内部行使监察督促的职能。

并且，检察机关在监督时考虑到监察部门是在党委领导下运行的，即使发现了需

要进行法律监督的情况，还是要顾及机关在社会众中的威信和形象，这些实际

出现的情况使法律监督体制在运行中处于不利的状态，使内部法律监督的重要性

被忽视。[6]

（四）重视事后追惩监督忽视事前预防监督

自我国施行法律监督体制以来，一直把纠错作为法律监督工作的重点和中

心，鲜少进行事前预防监督，偏重于追惩性的事后监督，忽视对违法行为的事前

预防和控制；事后监督审查多，事前预防准备少。

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我国在进行法律监督时，往往是头痛医头，脚痛医脚，缺乏长期系统的防治

处理办法，重视违法违纪监督而忽视对日常活动的防控，因此不能根除潜在的病

因。由于侧重于事后的法律监督，所以难以在违法违纪行为发生前进行控制。对

某些条件下容易发生的违法乱纪行为和不正之风，事前很少提出有力的防范措

施；对已经出现苗头的问题，不能够及时察觉和纠正；对党员干部行使权力的情

况，缺乏经常性的指导和督促，经常是等到问题严重了才查处。

法律监督是宪法赋予检察机关的法定职责，与不告不理的审判权相比，具有

一定的主动性，但实际上是一种消极被动的法律监督。虽然事后法律监督有一定

的成效，但由于法律监督事前预防的忽视，以致于法律监督一直忙于纠正差错和

违法惩罚，使许多原本可以及时察觉并纠正的问题发展蔓延，最终造成难以弥补

的损失，使法律监督陷入了被动消极的不利局面。[7]

三、完善我国法律监督体制的对策

随着我国现行法律监督体制在运行过程中存在问题的不断出现，寻完善我

国法律监督体制的对策刻不容缓。完善我国法律监督体制，提高全民法律监督意

识，推进程序与实效并重，建设以国家法律监督机构为主的社会主义法律监督体

制，是防止、遏制、惩治权力腐败，是促进国家机关及其公职人员廉政及社会清

明的基本手段。

（一）加强法律监督主体全面监督，提高全民法律监督意识

1.强化检察机关监督力度

强化法律监督力度，需要提高法律监督效率，健全长效法律监督机制。全国

人大代表郑晓燕提出希望检察机关能够加大法律监督力度，严惩违法犯罪行为，

对不依法进行法律活动的监督主体形成有效震慑的同时还要宣传普及法律法规，

树立法律威信。在第十四次全国检察工作会议召开期间，最高人民检察院检察长

曹建明强调，各级检察机关要准确把握检察机关的宪法定位，集中关注法律监督

的重要监督内容，大力加强检察监督，加强社会公平正义，推动全面依法治国。

国家机关及其公职人员要严格依法履行法律监督职能，强化法律监督力度，针对

薄弱环节突出监督重点，强化监督措施。通过加强对行政执法机关、公安机关、

人民法院刑事审判活动的监督，确保法律活动的合法有序进行，做到敢于监督、

善于监督、依法监督。[8]

2.重视社会舆论监督

党的十八届三中全会对社会组织管理提出了新标准、新要求。通过创新社会

治理管理模式，改革社会组织待遇制度，推进社会组织独立运行，从而激发社会

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组织的活力。新闻舆论监督是现代社会舆论监督的主要方式之一，习近平在多次

会议中强调，领导干部要重视新闻媒体的力量，新闻媒体在监督时要直面社会存

在的丑恶现象，抵住社会各界的压力，宣传社会公平正义，激浊扬清、针砭时弊。

与此同时要注意的是新闻媒体在发表批评性报道时要以事实为依据、不带个人情

感、客观报道事实真相。

为充分发挥新闻舆论监督的作用，应该以法律法规加以规范引导，还要以法

律的形式保障新闻机构和新闻机构工作者的权利和合法权益，让新闻机构在进行

法律监督时无后顾之忧。在法律允许的范围内，用电视、广播、互联网等途径揭

露坏人坏事、揭发丑恶表象，使违纪者、违纪现象千夫所指。加强新闻舆论监督

规范性，开拓多种社会舆论监督渠道，为社会舆论监督创造条件，发挥人民团体

和社会组织的监督力量。要深度挖掘社会监督的积极性和规范性，使新闻舆论监

督具有其它监督方式所不能替代的强大社会影响力和号召力，使它成为保障法治

社会建设的一道有效屏障，有效进行法律监督，防止权力滥用，成为维护社会公

平正义的重要力量，促进社会主义法治文明。[9]

3.促进人民众进行法律监督

社会主义法治的基本要求是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，也

是法律监督体制的要求。为满足这一要求，国家要加强法治建设，完善法律监督

体制，推广法治宣传教育，提高全民法律监督意识，加强思想素质建设，从而增

强全民法治观念。增强全民法治观念需要不断推动管理创新，建立长期有效的工

作机制，需要全社会的共同努力。人民众要学法、知法、守法、用法，树立法

律监督意识，积极主动对法律活动进行监督。政府要依法、护法，对我国增强法

治观念起积极的带头作用。[10]

除了提高人民众的法律监督意识外，还要加强人民众法律监督机制建

设。第一，完善人民众法律监督的保障机制，保障众权利不被侵犯；第二，

强化人民众法律监督的权利机制，使众监督无障碍行使；第三，建立人民

众法律监督的激励机制，鼓励人民众进行法律监督，调动参与法律监督的积极

性。只有自身及外部的双重完善，才能更有效地进行法律监督。[11]

（二）加强实体性法律监督，推进法律程序与监督实效并重

1.创新法律监督方式

法律监督作为法治建设的重要内容，必须不断加强理论创新，用实践推动发

展；必须努力适应法治建设新形势，研究新特点、新问题，更新监督理念，积极

探索创新行之有效和人民众更加满意的法律监督方式，为全面加强和促进法律

监督工作提供强大的智力支持和有效的制度保障。

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我国目前的法律监督方式比较单一，大多是开展视察、执法检查、匿名举报

等，满足于声势浩大而不在意实效。加强实体性法律监督，需要以提高法律监督

效率为目的，进行监督方式上的创新。国家机关进行法律监督，可以减少排场，

出其不意，进行明察暗访；社会组织进行法律监督，可以充分运用、朋友

圈、微博等新兴媒体号召社会力量及时进行法律监督；人民众进行法律监督，

可以拓展法律监督渠道，在完善现有监督方式的基础上，推进网络监督，促进全

民法律监督。[12]

2.合理配置法律监督权

众所周知，越位高权重就越需要被监督。合理设置法律监督权力，科学分配

法律监督的职责权限，必不可少。建立法律监督机构工作定期公开制度，增加法

律监督的公开透明度；让人民众进行法律监督，完善民主监督举报机制，对容

易产生违法行为的法律活动一定要透明操作，使人民众和相关人员更易行使监

督权。解决权力过分集中于一人或一部门的问题，合理分散监督权；敏感岗位进

行定期轮换制度，适当调整监督权的分配。只有这样才能为有效行使法律监督权

力、减少以权谋私和徇私枉法行为的发生打下坚实的基础。合理分配法律监督权，

关键是健全、制约和监督权力的机制，对领导型国家机关特别是“一把手”的法

律监督权要作出适当限制，以防其滥用权力造成公民或国家的损失，影响国家社

会的发展。[13]

3.调动法律监督机构能动性

检察工作要求“强化法律监督、维护公平正义”，检察机关要大力加强检察

监督，维护社会公平正义，推动全面依法治国。开展法律监督，履行法律监督职

责，是法律监督机构的立身之本，只有积极主动地进行法律监督，才能真正完成

法律规定的任务和职责；只有调动法律监督机构的能动性，不断积累经验，才能

提高法律监督效率，促进法律监督体制的完善。

充分调动法律监督机构能动性，首要的就是提高法律监督机构人员的思想政

治素质，增强其法律意识，做到积极监督、善于监督、依法监督。在法律监督过

程中应当充分发挥主观能动性，积极、主动进行法律监督，充分行使宪法赋予法

律监督机构的监督权。

（三）加强全方位法律监督，促进法律监督体制完善

1.内部法律监督与外部法律监督相结合

宪法规定检察机关为我国的法律监督机关，而检察机关的内部监督是由纪检

监察监督的。加强检察机关内部监督，要强化纪检监察工作，首先是要加强对检

察机关执法办案活动合法性的监督。第一，纪检监察部门要对整个案件的流程进

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行监督，保障法律监督的及时性；第二，拓宽纪检监察的监督渠道，汇集多元资

源，扩大监督力量；第三，明确法律监督的重点部门和重点环节；第四，结合执

法检查对检察机关进行监督。其次是全面推行对案件具体流程的具体监督，包括

对案件当事人的办案通知的监督、对办案过程中廉洁自律的监督，对案件办结后

的回访监督。最后是充分发挥检察机关内各部门之间的监督制约作用，有效监督

检察机关，使检察权的监督机制顺畅运行。

重视内部法律监督的同时，不能忽视与其具有同等地位的外部法律监督。外

部法律监督即不属于同一系统内的国家机关、社会组织或人民众的法律监督，

加强外部监督最主要的是要整合全民力量，协调配合检察机关，及时准确地进行

法律监督。第一，各国家机关相互协作又同时保持相对独立，对检察机关法律监

督作出的纠正，应及时配合处理，为法律监督体制的完善创造良好的外部环境。

第二，提高全民的法律监督意识，积极主动地进行法律监督。第三，检察机关自

觉接受外部监督，接受领导和社会组织、人民众的监督，保证法律监督的公开

透明。

2.事前法律监督与事后法律监督相结合

法律监督应该以防患于未然为主，检察机关在法律监督工作中，应该重视事

前法律监督，并将事前法律监督与事后法律监督相结合。进行事前法律监督最主

要的是要加强事前法律监督的主动性。首先，检察机关应在法律授权的范围内进

行事前法律监督，依法进行法律监督。其次，检察机关在进行事前的主动预防监

督时，要充分运用现行法律赋予的职权，理直气壮地进行法律监督。再次，检察

机关应本着对国家和人民利益高度负责的态度，严格进行法律监督，预防其给国

家或人民众带来损失和危害。最后，提高检察机关进行法律监督的能力，及时

发现违法行为线索，采取有效措施，事前法律监督才会产生良好的法律效果和社

会效果。[14]

在进行事前法律监督效果不明或未能及时进行事前法律监督的情况时，需要

通过加强事后法律监督的追惩来实现法律监督的效果。事后法律监督最需要的是

增强检察机关的法律监督力度，通过事后的惩罚来震慑其他进行法律监督活动的

机关，将他们的违法意图扼杀在摇篮之中。只有事前法律监督与事后法律监督并

重，双管齐下，才能真正达到法律监督的效果，促进法律监督体制的完善。[14]

法律监督体制是国家实现其职能的重要手段，对健全国家法治具有十分重要

的作用。党的十八届六中全会强调加强法律监督力度，响应我国法律监督体制改

革号召，完善我国法律监督体制，促进我国法治逐步趋于完善。、

最高人民检察院召开的新闻发布会也发布了有关法律监督的相关规定，要求充分

发挥法律监督体制的重要作用，依法加强法律监督，把各方面的监督结合起来，

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促进国家机关依法行政、公正司法，促进公职人员依法廉洁用权。虽然法律监督

在运行的过程中存在许多的问题，但通过寻相应的解决对策正在不断地完善。

法律监督体制的有效完善，有利于制约权力滥用，营造反腐倡廉的社会风气；有

利于巩固依法治国方略，巩固人民当家做主的政治地位。

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